6. Novedades incorporadas a la actualización del Protocolo de prevención y actuación en los casos de acoso

La Estrategia Andaluza de Seguridad y Salud en el Trabajo 2017-2022, que tiene como objetivo mejorar las condiciones de trabajo y la calidad de vida laboral, contempla entre sus líneas de actuación realizar actuaciones específicas sobre factores de riesgo de interés, con especial atención, entre otros, a los riesgos psicosociales. Asimismo, promover la elaboración y aplicación de instrumentos de organización y coordinación técnica (protocolos, guías, manuales..) para facilitar la adecuada gestión de la prevención de riesgos laborales en la Junta de Andalucía, y aprobar las disposiciones normativas que permitan la adecuada gestión de la prevención de riesgos laborales en su ámbito.

Conforme al procedimiento de revisión del Protocolo aprobado en el año 2014, previsto en su cláusula VII, tras el acuerdo alcanzado, con fecha 30 de enero de 2020, en la Mesa Técnica de Prevención de Riesgos Laborales de la Administración de la Junta de Andalucía, La Mesa General de Negociación Común del personal funcionario, estatutario y laboral acordó, en fecha 13 de febrero de 2020, la actualización del mencionado Protocolo.

Dicho Acuerdo se valida formalmente por Resolución de 3 de marzo de 2020, de la Secretaría General para la Administración Pública, que aprueba y ordena la publicación del Acuerdo de la Mesa General de Negociación Común del Personal Funcionario, Estatutario y Laboral de la Administración de la Junta de Andalucía, de 13 de febrero de 2020, por el que se actualiza el Protocolo de prevención y actuación en los casos de acoso laboral, sexual y por razón de sexo u otra discriminación, de la Administración de la Junta de Andalucía, publicándose, a diferencia de lo ocurrido con el protocolo originario, en el BOJA núm. 46, de 9 de marzo de 2020. Su texto se incluye, asimismo, en el Anexo documental del presente Estudio.

El Acuerdo adoptado supone la culminación de los tareas llevadas a cabo en el grupo de trabajo que se formó por la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública, la Dirección General de Relaciones Laborales y Seguridad Laboral, la Dirección General de Profesionales del SAS, la Dirección General de Profesorado y Gestión de Recursos Humanos de la Consejería de Educación, la Dirección General de Oficina Judicial y Fiscal de la Consejería de Justicia e Interior, para mejorar las diferentes cuestiones que, a lo largo del tiempo de vigencia del Protocolo de 2014, se habían puesto de manifiesto como mejorables, especialmente en los aspectos de constitución de los Comités y en su procedimiento de actuación. Estos trabajos culminaron con una propuesta de modificación del Protocolo que se elevó a la Mesa Técnica de Prevención de Riesgos Laborales de la Administración de la Junta de Andalucía.

Dicha actualización supone un importante avance para mejorar los instrumentos de prevención y actuación frente a las conductas de acoso en la Administración de la Junta de Andalucía, así como el procedimiento de actuación a seguir en estos casos. Con la reforma implementada se corrigen importantes lagunas y disfunciones incluidas en el Protocolo de 2014, a las que nos hemos referido con anterioridad, mejorando aspectos procedimentales y otros relacionados con el estatus que asumen los miembros del Comité, así como su composición y funcionamiento.

Por ello, la valoración que realizamos de la reforma del Protocolo es muy positiva, al considerar que la actualización efectuada completa y mejora sus previsiones, facilitando el funcionamiento de los Comités, y posibilitando una mayor efectividad de los mecanismos de que se ha dotado la Administración de la Junta de Andalucía para prevenir y evitar las conductas que pudieran constituir acoso en su ámbito interno.

Como novedades más importantes que se introducen en el Acuerdo de 13 de febrero de 2020, de actualización del Protocolo, podemos destacar las siguientes:

6.1. Organizaciones firmantes del Acuerdo.

En primer lugar, hay que reseñar el mayor apoyo que tiene al Acuerdo de 2020, respecto al inicial de 2014, al haber sido suscrito, además de por las organizaciones sindicales CSIF y UGT, firmantes del primer Acuerdo, por la organización sindical CCOO.

6.2. Ámbito objetivo de intervención.

En cuanto al ámbito objetivo de intervención, incluye una regulación más completa y detallada que, además de cumplir con una importante función divulgativa y preventiva en la materia, facilita la eficaz aplicación del Protocolo y el trabajo de los Comités al proporcionarles indicaciones más precisas para el desarrollo de sus cometidos.

Particularmente importante, a este respecto, es la redacción que se incluye en la cláusula II.1 del Protocolo actualizado de las definiciones de acoso, ampliando considerablemente la descripción de las modalidades y conductas de acoso y ejemplificando situaciones concretas que pueden ser susceptible de considerarse acoso, así como otras que no lo serían.

Asimismo, en relación los criterios de actuación a seguir en esta materia, en la cláusula II.3 del Protocolo reformado se incluye una importante precisión respecto a que las instancias que participan en la aplicación del mismo quedarán vinculadas por las resoluciones judiciales o administrativas firmes, en cuanto a los hechos declarados probados.

6.3. Constitución de los Comités

Otra novedad importante que incluye el Protocolo actualizado afecta a una de las cuestiones más cruciales de que adolecía la anterior regulación, como era la de los aspectos que dificultaban e, incluso en algunos casos, impedían la constitución de los Comités.

En este sentido, en la cláusula III.1.c), al regular la composición de los Comités, se han incorporado dos previsiones trascendentes que corrigen las deficiencias regulatorias a este respecto. De una parte, la indicación a los órganos competentes de designar a los Comités para que se dirijan a los Centros Directivos o las Unidades Administrativas comprendidas en su área de gestión, a fin de remitir una relación de personas que se ajusten a los perfiles requeridos y poder facilitar su designación. Y, por otra, la importantísima previsión de que para todos los miembros del Comité se designará, además de las personas titulares, una suplente para cada una de ellas, que deberán actuar en los casos de ausencia de las titulares por cualquier causa, así como cuando en las titulares concurra alguna causa de abstención o deban participar personalmente en el procedimiento en su condición de miembros de alguno de los otros órganos que intervienen en el mismo.

Asimismo, respecto a la composición de los miembros del Comité, en la línea de lo comentado en las observaciones anteriores, se suprime la designación obligatoria de un miembro en representación del Instituto Andaluz de la Mujer, mostrando su preferencia por la designación como representantes de la Administración, de personas con experiencia o formación en prevención de riesgos laborales o en su régimen jurídico.

Por último, en la cláusula III.1.c) del Protocolo se establece, a estos efectos, un plazo máximo de dos meses, desde la entrada en vigor del mismo, para la nueva constitución de los Comités, y adaptación, si procede, a la nueva configuración surgida tras su revisión. Igualmente destacada, a estos efectos, es la novedosa previsión que se contiene en su cláusula III.6 que asigna a la Dirección General competente en materia de seguridad y salud laboral la recepción y tratamiento de las solicitudes de puesta en marcha del reformado Protocolo.

No obstante, seguimos echando en falta en esta nueva regulación una previsión, en la Resolución de aprobación del Acuerdo de actualización del Protocolo, que contemplara que en el caso de que hubiera Comités que demoraran su constitución, se comprometiera a los órganos y unidades competentes a adoptar las medidas que procedan, dentro del marco legal vigente, para tramitar de modo inmediato las denuncias por acoso dirigidas a los mismos por el personal de la Administración de la Junta de Andalucía, a fin de evitar, como hemos expuesto, que se repitan las situaciones de desatención de las mismas que se han producido con anterioridad por las demoras en la constitución inicial de los Comités de Investigación interna para situaciones de acoso en dicha Administración.

6.4. Régimen estatutario de los miembros de los Comités

Las condiciones funcionales y de régimen de desempeño de sus funciones por parte de los miembros del Comité, en opinión de los mismos, era una cuestión no resuelta que dificultaba notablemente la aceptación de las designaciones para formar parte de estos órganos, así como el funcionamiento de los propios Comités.

En el Protocolo actualizado se han abordado alguna de estas cuestiones, lo que sin duda redundará en el mejor funcionamiento de los mismos. Entre estas novedades, especialmente importante por los problemas que venía generando, es la que se refiere a la compatibilización de las funciones ordinarias que corresponden a los miembros del Comité con las que tienen que desarrollar como miembros de los mismos, estableciéndose en la cláusula III.1.c) del Protocolo que los centros directivos en que presten sus servicios las personas miembros del Comité facilitarán la disponibilidad horaria que requieran los trabajos a realizar, mediante la correspondiente justificación, y abonarán las indemnizaciones por desplazamiento y dietas que se ocasionen en el desempeño de dichas tareas.

Asimismo, otra observación realizada por muchos Comités, respecto a su defensa jurídica, ha sido contemplada en el nuevo Protocolo, que prevé, en su cláusula II.4.j) que sus miembros podrán ser representados y defendidos en toda clase de procedimientos judiciales, en los términos recogidos en el Título VII del Reglamento de Organización y Funciones del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía y del Cuerpo de Letrados de la Junta de Andalucía.

6.5. Funcionamiento de los Comités

En cuanto al funcionamiento de los Comités, constituye uno de los aspectos más destacables de la reforma del Protocolo, al incluirse una regulación detallada de aquellos aspectos que delimitan su funcionamiento y corregirse algunos de los aspectos ya comentados en la valoración del mismo que hemos realizado con anterioridad, y que han sido puesta de manifiesto por los distintos Comités en sus observaciones. Todas estas previsiones que se contemplan en el nuevo Protocolo contribuyen, sin lugar a dudas, a facilitar el buen funcionamiento de los mismos.

Así, consideramos muy importante la previsión que se contiene en la cláusula III.1.d) de que, en relación con el Reglamento de funcionamiento interno de que deba dotarse cada Comité, la Mesa Técnica de Prevención de Riesgos Laborales consensuará un Reglamento modelo que cada Comité podrá adoptar como propio. Ello facilitará considerablemente está importante labor que incumbe a cada Comité y que permite una mayor eficacia en su funcionamiento.

Otra importante novedad a este respecto, se refiere a la previsión que se incluye en la cláusula III.6 que compromete a la Dirección General competente en materia de seguridad y salud laboral a la elaboración de criterios homogéneos de actuación y de aplicación del Protocolo.

Es de reseñar, igualmente, a estos efectos, la previsión que se contiene en la cláusula III.1.b) para aquellos casos en que la presunta situación de acoso afecte a personas de dos o más sectores de la Administración de la Junta de Andalucía, que evitará las dudas y problemas que se venían presentando cuando concurría esta situación.

En cuanto a los medios e infraestructura necesarias para el desempeño de sus cometidos, el Protocolo compromete de forma efectiva a los órganos competentes de los que dependan, en la cláusula III.1.d), a proporcionar a los Comités un espacio físico adecuado así como los recursos humanos y materiales necesarios para el desarrollo de sus reuniones, la realización de las entrevistas y el trabajo administrativo.

Asimismo, contempla expresamente que, durante la tramitación del procedimiento, la documentación de los expedientes y los trabajos del Comité permanecerán custodiados por la persona responsable de la tramitación, así como el derecho de las partes a conocer en cualquier momento el estado de la tramitación del mismo y obtener copias de documentos contenidos que soliciten, en el marco de las previsiones de la normativa de protección de datos (cláusulas III.1.f) y g)).

Otro aspecto importante que afecta al funcionamiento de los Comités y demandado por éstos en las consideraciones que nos han remitido, se refiere a la formación específica en materia de acoso y procedimiento administrativo que queda garantizada a sus miembros según la redacción actual de la cláusula III.1.e) del Protocolo.

El compromiso de confidencialidad que asumen las personas que intervengan en la aplicación del Protocolo queda reforzada en la redacción de las cláusulas III.1.h) e i) del Protocolo. Por su parte, en el apartado j) de dicha cláusula se regulan los supuestos de incompatibilidad de los miembros de los Comités en los casos en que se den algunas de las circunstancias reguladas en el artículo 23 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

6.6. Procedimiento de actuación

En relación con el procedimiento de actuación a seguir por los Comités, ante su solicitud de intervención, en la cláusula V del Protocolo se han recogido también determinadas precisiones y aspectos novedosos en su tramitación, que facilitan la gestión y tramitación de este peculiar procedimiento por parte de dichos órganos.

Así, en el apartado 1.g) de dicha cláusula, se amplía el ámbito subjetivo de legitimación para solicitar la intervención del Comité a los miembros de las Unidades de Igualdad de Género.

En cuanto a la posibilidad de acudir a la vía mediadora, se mantiene en el Protocolo, si bien, en el apartado 2.2 de la cláusula V.2, se incluye una importante modificación, al pasar de ser una propuesta que puedan realizar los Comités para que fuera desempeñada por un tercero, a poder intervenir directamente mediando en el conflicto.

También, respecto a la proposición de medidas cautelares en el curso de la tramitación del procedimiento, en el apartado 2.3, se sigue manteniendo dando esta posibilidad a los Comités, si bien no se cierra a las opciones que se preveían en al Protocolo del 2014.

Respecto a la regulación de la tramitación del procedimiento, el actual Protocolo la mejora sustancialmente, incluyendo, en sus cláusulas V.3 y V.4, una serie de precisiones e indicaciones que facilitan considerablemente la actuación tramitadora de los Comités y la adecuada tramitación de estos procedimientos.

Entre las novedades incorporadas en dichas cláusulas, cabe destacar: la persona responsable de la tramitación que será, en todo caso, uno de los miembros representantes de la Administración, designado por el propio Comité; las indicaciones que se incluyen sobre formalidades a observar en la tramitación de estos procedimientos, para facilitar la investigación; el deber de informar de la emisión del informe de conclusiones, tanto a la persona solicitante como a la persona frente a la que se presenta la solicitud, y a la persona afectada en caso de que no coincida con la persona solicitante.

También entre las novedades incorporadas a la cláusula V.4 del Protocolo hay que destacar la supresión del contenido del informe de conclusiones de las propuestas de incoación de expediente disciplinario y de puesta en conocimiento de la jurisdicción penal de posibles infracciones administrativas o conductas presuntamente constitutivas de delito o falta, que no alcanzamos a entender.

En relación con la regulación de las Resoluciones, el nuevo Protocolo, introduce importantes modificaciones, como la que se incluye en la cláusula III.7 respecto a que el órgano que ejerce la Jefatura de personal sólo adoptará las medidas propuesta por el Comité en el caso de que las estime adecuadas.

La más importante de todas se incluye en su cláusula V.5, en la que se corrige una importante imprevisión de la anterior regulación, como era la no inclusión de los Comités entre las personas y unidades a las que preceptivamente hubiera que comunicar la Resolución adoptada por la Jefatura de personal a la vista del informe de conclusiones. Ello, además de constituir una práctica absolutamente anómala, como hemos dicho con anterioridad, daba lugar a importantes disfunciones, tanto por la desinformación como por la desmotivación que producía en los propios Comités, y que restaba eficacia a estos procedimientos de actuación.

6.7. Plazos de actuación establecidos en el Protocolo

El Protocolo establece unos plazos de actuación muy breves a fin de agilizar, al máximo posible, la tramitación y resolución de las solicitudes de intervención que se dirijan a los Comités. Sin embrago, los plazos breves que, con buen sentido, se establecen en el mismo para impulsar con la mayor celeridad la tramitación y resolución de estos expedientes, en la práctica no pueden cumplirse en la mayoría de los casos ante el cúmulo de incidencias y circunstancias que hemos venido comentando.

Tras valorar las dificultades de cumplir con los breves plazos establecidos, y para que resulte efectivo el principio de rápidez que informa este procedimiento, en el Protocolo actualizado se adecuan los plazos previstos para las distintas actuaciones a unos periodos temporales factibles de cumplir.

Así, en la cláusula V.2 se mantiene el plazo de 10 días para la primera reunión el Comité competente, desde la recepción de la solicitud de intervención. Respecto al informe de conclusiones, en la cláusula V.4 se amplía el plazo para su emisión un plazo de uno a dos meses, a contar desde la primera reunión del Comité. Y, para que la Jefatura de personal dicte la correspondiente Resolución, en la cláusula V.5 del Protocolo también se dobla el plazo máximo para ello, pasando de 5 a 10 días.

6.8. Seguimiento de las medidas propuestas

En este aspecto, a diferencia del anterior, el Protocolo actualizado no corrige la situación anterior al seguir manteniendo como partes competentes a este respecto, a las Unidades de Prevención y a las Jefaturas de personal, sin hacer mención alguna a este respecto a los Comités, manteniéndose la anterior situación.

En nuestra opinión, incluso se empeora dicha situación al suprimirse la referencia que se incluía en el anterior Protocolo, a este respecto, en cuanto a la previsión de que la Unidades de Prevención informarían a los Comités del resultado y eficacia de las medidas propuestas por los mismos. Así, en la cláusula III.2 al establecer las actuaciones que se asignan a dichas Unidades, en relación con la colaboración con los Comités, no se hace referencia alguna sobre el compromiso de informar a los Comités del seguimiento de las medidas propuestas.

Es por ello, y por lo ya comentado a este respecto, que seguimos considerando que sería necesario que se contemplara expresamente en el Protocolo la preceptiva comunicación a los Comités de los informes de seguimiento sobre la aplicación de las medidas que hubieran propuesto, a fin de no dejar este importante aspecto al voluntarismo de las relaciones entre los correspondientes Comités y Unidades y poder asegurar la eficacia del mecanismo establecido para prevenir y evitar conductas de acoso en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía.

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