1.5.1 Introducción

La actividad e intervenciones desarrolladas por el Área de Empleo Público, Trabajo y Seguridad Social de esta Institución durante el año 2017, desde la perspectiva de la defensa y protección de los derechos afectados, ha tenido como denominador común la profundización en la recuperación de derechos que fueron objeto de limitación o supresión como consecuencia de las medidas de restricción económica y presupuestaria adoptadas, motivadas por la situación de crisis económica.

Las leyes presupuestarias, estatal y andaluza, para el ejercicio 2016, iniciaron esta etapa de recuperación de dichos derechos que se fue concretando en otras normas. En el ámbito andaluz, por lo que se refiere al empleo público, además de en el Real Decreto-Ley 5/2016, de 11 de octubre, por el que se regula la jornada laboral del personal empleado público de la Junta de Andalucía, se plasmó en diversos Acuerdos del Consejo de Gobierno ratificadores de los previos acuerdos adoptados en la Mesa General de Negociación Común, entre la Administración andaluza y las organizaciones sindicales presentes en la misma, el 15 de Julio de 2015, para avanzar en la recuperación de la calidad del empleo público, como medida indispensable para la mejora de los servicios.

En esta línea, la aprobación del Real Decreto-Ley 6/2017, de 31 de marzo, por el que se aprueba la oferta de empleo público en los ámbitos de diversos colectivos de personal público para el año 2017, supone un paso definitivo para la superación de las restricciones que se venían manteniendo en este ámbito desde el año 2012, al establecer una tasa de reposición de efectivos de hasta un máximo del cien por ciento para dichos colectivos.

Posteriormente, la Ley 3/2017, de 27 de Junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, confirma estas medidas e incorpora otras en la línea de recuperación de la calidad de los servicios públicos afectados por estas restricciones de empleo público, autorizando que determinadas Administraciones y sectores puedan disponer en los ejercicios 2017 a 2019 de una tasa adicional para estabilización de empleo temporal que se ha incrementado considerablemente en los últimos años de restriccciones en las ofertas públicas de empleo.

Y es que, una de las secuelas importantes que ha dejado este periodo de restricciones y debilitamiento de los derechos sociales inherentes a la situación de crisis padecida, ha sido la precarización de las condiciones de trabajo, en general, a todos los niveles y que en el ámbito público se ha traducido en un incremento considerable de la ocupación temporal de puestos que responden a necesidades claramente estructurales y no a una mera situación coyuntural motivada por un suceso excepcional y aislado.

Ante esta realidad, la Ley estatal de Presupuestos 3/2017 autoriza la convocatoria de procesos para estabilización de empleo temporal, que incluirá el 90% de las plazas que, estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2016. Como consecuencia de ello, tanto la Junta de Andalucía como numerosas entidades locales y provinciales han aprobado convocatorias específicas de empleo para la estabilización de empleo temporal en sus respectivos ámbitos.

Otra consecuencia de la situación de crisis vivida, y que afecta al personal que tiene encomendada la prestación de servicios públicos, se produce en el ámbito de la externalización de la acción pública, tanto por la “privatización” que pudiera suponer de determinados servicios públicos de interés general, como por su incidencia en relación con la vinculación y condiciones de trabajo del personal de las empresas contratistas.

El incremento de la prestación externalizada de los servicios públicos durante los años de crisis no puede desvincularse de las insuficiencias internas de personal inherentes a este periodo y que han influido negativamente en el empleo público, al afectar, tanto a las funciones que desempeña este personal, como a los derechos que tienen reconocidos los empleados públicos (promoción, traslado, formación, etc.). Buena prueba de ello es que, coincidiendo con la salida de la crisis económica, se está produciendo en los últimos años una corriente internalizadora en el sector público, sobre todo a nivel municipal, que persigue recuperar la calidad de los servicios y actividades que desarrollan las Administraciones públicas asumiendo su prestación directa.

El aumento de la acción externalizada del sector público ha puesto de manifiesto otra importante cuestión como es la del cumplimiento de la obligaciones laborales y sociales por parte de las empresas contratistas con respecto al personal a su servicio, a lo que no puede ser ajena la Administración contratante -atendiendo a los principios y obligaciones que establecen las normas comunitarias, estatales y autonómicas de aplicación en la materia- que tendrá que extremar las medidas de garantía y control, tanto en los pliegos rectores de la contratación, como en la ejecución de la prestación del servicio adjudicado.

Se trata, en suma, de un fenómeno complejo que se complica aún más por los problemas de índole laboral que se plantean en relación al personal afectado, sobre todo en el caso de internalización de los servicios, dada la dificultad de compatibilizar el principio de estabilidad en el empleo del personal fijo de los servicios a revertir al ámbito público, con los principios que presiden el acceso al empleo en este sector.

Estas consecuencias restrictivas de la crisis en el ámbito del empleo público, en el caso de los colectivos que precisan de una protección especial para hacer efectivos sus derechos a la inclusión laboral, adquieren una mayor dimensión al convertirse en un importante obstáculo para para garantizar a estas personas su derecho a la igualdad de oportunidades y no discriminación como empleados de las Administraciones públicas.

Esta situación ha afectado especialmente a las personas con discapacidad, que han visto como sus habituales dificultades de acceso y mantenimiento del empleo público, tras el periodo de crisis, han aumentado como consecuencia de las restricciones presupuestarias que han suspendido o reducido durante varios años la creación de plazas de nuevo acceso, al tiempo que han generado un progresivo incremento del número de posibles candidatos para acceder a las limitadas convocatorias de puestos del sector público.

La Institución del Defensor del Pueblo Andaluz, desde sus inicios, ha sido especialmente sensible con las cuestiones que afectan al empleo público de las personas con discapacidad, lo que ha dado lugar a múltiples intervenciones para la defensa y protección de los derechos de este sector de población, especialmente vulnerable, que se encuentra con serias dificultades para hacer efectivos en nuestra sociedad los principios constitucionales de igualdad de oportunidades e integración social.

De las intervenciones realizadas por esta Institución, durante el año 2017, para la defensa de los derechos de este colectivo, destacan dos actuaciones de oficio. Una, destinada a conocer la situación de las personas con discapacidad para acceder a los puestos de personal docente e investigador en las Universidades públicas de Andalucía, dado que en las ofertas públicas de dichos puestos no se suele contemplar el porcentaje de reserva en favor de estas personas que establecen las normas legales en vigor. La otra, destinada a conocer las razones que impiden el mantenimiento del empleo público a funcionarios que tienen la consideración de personas con discapacidad y que, como es el caso de los policías locales, cuando disminuyen sus aptitudes psicofísicas tienen reconocido el derecho a seguir prestando servicios en la situación de segunda actividad.

Estas actuaciones, aunque se han desarrollado en ámbitos de actividad pública muy específicos, ponen de relieve la realidad de la situación de las personas con discapacidad en relación con sus derechos de acceso y mantenimiento en relación con el empleo público, al seguir encontrándose con grandes dificultades para la efectividad de los derechos reconocidos a dichas personas en este ámbito, fundamentalmente por los incumplimientos de las entidades del sector público de las normas que reconocen y garantizan estos derechos y que, tras el periodo de restricciones presupuestarias de los últimos años, se ha agudizado.

Es por ello que, una vez más, esta Institución debe requerir a las Administraciones públicas a que cumplan con los mandatos constitucionales, estatutarios y legales en favor de la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad. Y, aunque los condicionantes de índole presupuestaria hayan dificultado dicho cumplimiento, es necesario que por parte de estas entidades públicas se adopten las medidas de acción positiva necesarias que permitan hacer efectivo el derecho de inclusión laboral de estas personas en el ámbito público.

La discriminación de diversos colectivos de empleados públicos para el ejercicio de determinados derechos, es otra secuela que ha dejado la situación de crisis y que se refleja en otro bloque de quejas que han sido tramitadas en esta Institución durante el año 2017 y en las que hemos podido apreciar como las medidas restrictivas de carácter presupuestario de los últimos años han condicionado el ejercicio y efectividad de estos derechos.

Esta recuperación de derechos, a pesar de ser un principio unánimemente afectado por Administración y organizaciones sindicales, no se ha traducido en una situación de igualdad entre todos los empleados públicos de la Administración autonómica, dependiendo de su condición de personal funcionario o laboral, al seguir manteniéndose determinadas diferencias entre estas categorías de personal. El ejemplo más claro de esta situación se produce con respecto al reconocimiento del premio de jubilación que los funcionarios de la Junta de Andalucía, tras un breve periodo de suspensión, recuperaron e incluso mantuvieron durante el ciclo restrictivo de la crisis, mientras que el personal laboral, a pesar de la unanimidad existente en posibilitar la recuperación de derechos de todos los empleados públicos, aún no lo tiene reconocido.

Indicativas de esta situación son, también, las quejas presentadas por profesionales no sanitarios del SAS que denunciaban la discriminación que están sufriendo con respecto al reconocimiento de su derecho a la carrera profesional que sí le es reconocido a otros profesionales de esta Administración, o la presentada por un colectivo de funcionarios interinos de la Junta de Andalucía, incluidos en el Decreto Ley 5/2013, de 2 de abril, que pusieron de manifiesto la delicada situación socio-laboral en la que se encontraban al no cumplirse con respecto a ellos los objetivos que motivaron la aprobación de dicho Decreto-Ley, ni aplicárseles las medidas previstas en el mismo, por cuanto no habían sido aún convocados para la cobertura de puestos de trabajo vacantes en la Administración General de la Junta de Andalucía.

En el ámbito educativo, también hemos apreciado exponentes de esta situación en determinadas quejas que afectan a las sustituciones del profesorado en los centros docentes públicos. En estos casos, las medidas de índole restrictiva establecidas en las normas adoptadas para la racionalización del gasto público, aún vigentes, junto a las disfunciones que, en relación con el procedimiento de cobertura de sustituciones se producen en los distintos niveles administrativos, terminan repercutiendo en la pérdida de horas lectivas y afectando al derecho del alumnado a una educación de calidad y al derecho del propio profesorado integrado en las bolsas al desempeño efectivo de la función docente que les es propia.

En el ámbito de las políticas activas de empleo, un año más hemos de destacar las numerosas quejas recibidas en esta Institución en relación con el pago de las ayudas previstas en los programas de fomento del empleo.

Tras los durísimos efectos que la situación de crisis ha producido en el ámbito laboral y cuyas secuelas han derivado en importantes retrocesos en el ámbito de los derechos sociales, la situación de la gestión y pago de las subvenciones y ayudas de formación y fomento del empleo, de las que resultan beneficiarias tanto personas particulares, mayoritariamente desempleadas, como personas jurídicas, después de los problemas acaecidos en los últimos años, llega a ser más que preocupante ante la inadmisible ralentización e incumplimientos que se están dando en un ámbito tan sensible para paliar los efectos que esta crisis ha producido y que afectan a las personas en una situación de mayor precariedad.

Las quejas presentadas siguen poniendo de manifiesto que las cantidades económicas en que se materializan dichas ayudas o incentivos no sólo no son abonadas a sus destinatarios en plazo, sino que tampoco lo son en un plazo razonable, demorándose hasta siete años en un número significativo de ellas, como hemos podido seguir constatando durante el año 2017.

La persistencia de esta situación, a pesar de las resoluciones dictadas por este Comisionado instando la diligencia en los pagos de esta ayudas, en base al derecho a una buena administración establecido en art. 31 de nuestro Estatuto de Autonomía, es un exponente más de las perjudiciales consecuencias que la etapa de restricciones y malas prácticas vividas en los últimos años ha supuesto para los colectivos más vulnerables y precisados de especial protección.

Sin perjuicio de la buena disposición manifestada por la Administración de Empleo y los esfuerzos que están realizando para resolver los retrasos acumulados en la gestión de estas ayudas, es preciso seguir exigiendo la mayor diligencia posible para proceder al pago efectivo de las cantidades pendientes a favor de las personas afectadas, habida cuenta los posibles perjuicios que para el empleo y el emprendimiento genera una demora excesiva en la resolución de las mismas.

Otro aspecto significativo de la intervención supervisora del Defensor del Pueblo Andaluz en el ámbito del empleo público, en el año 2017, ha sido el relacionado con la afectación del derecho a participar en procesos de acceso en este ámbito cuando se establecen procedimientos electrónicos para la presentación de solicitudes o méritos por las personas aspirantes a las plazas ofertadas. Por este motivo se han recibido numerosas quejas por parte de las personas excluidas del proceso selectivo para ingreso en el Cuerpo de Maestros por no haber formalizado correctamente la solicitud de participación en el mismo, así como por el mal funcionamiento de la llamada “Ventanilla Electrónica de la persona Candidata”, puesta en marcha por el Servicio Andaluz de Salud para que las personas que participan en las Ofertas de Empleo Público puedan presentar y valorar sus méritos.

Estas situaciones son consecuencia lógica del obligado proceso de implantación de las nuevas tecnologías en el ámbito de relaciones de las Administraciones públicas con las personas usuarias de las mismas, al que están comprometidas por mandato legal establecido en la Ley 11/2007, de 22 de Junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos y, en la actualidad, en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

En cualquier caso, siendo obligado y loable dicho propósito, la Administración debe tener en cuenta las dificultades y disfunciones iniciales que se pueden producir en estas primeras convocatorias a las que se puede concurrir por medios electrónicos, a fin de que se facilite al máximo la cumplimentación de formularios y envío de ocumentación por este vía con objeto de evitar errores, por desconocimiento o dificultad en el manejo de la aplicación informática, que pueden tener consecuencias muy perjudiciales para las personas participantes en estos procesos.

Por último, otro aspecto reseñable de las quejas tramitadas en este Área en el año 2017, que afecta al derecho de acceso a la información pública de los empleados públicos y la ciudadanía, es el referido al incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa que impone a las entidades del sector público andaluz la Ley 1/2014, de 24 de Junio, de Transparencia Pública de Andalucía. En el curso de la tramitación de varias quejas, que afectaban a entidades instrumentales de las Administraciones públicas andaluzas hemos constatado el incumplimiento de obligaciones de materia de publicidad activa, que impone la referida Ley, en relación con la publicación de sus relaciones de puestos de trabajo, procesos de selección de personal o criterios de funcionamiento de las Bolsas de Empleo, aspectos éstos que garantizan que la ciudadanía pueda conocer información que resulta relevante para garantizar la transparencia de la actividad de las entidades públicas.

En definitiva, y como conclusión, desde la perspectiva garantista que tiene encomendada esta Institución, consideramos muy positivos los pasos que se han ido dando durante el año 2017 para recuperar los derechos de los empleados públicos y de las personas destinatarias de los programas y ayudas para el fomento del empleo, afectadas por las restricciones presupuestarias y malas prácticas que se han producido en estos años de crisis. No obstante, ante la persisitencia aún de los efectos de esta situación en estos ámbitos, es preciso que por parte de las Administraciones públicas, conforme a los principios constitucionales y estatutarios, se sigan adoptando medidas que posibiliten la plena recuperación de los derechos de estos colectivos y, especialmente, por lo que se refiere a los colectivos más vulnerables y precisados de especial protección de los poderes públicos, que seguirán siendo para esta Institución la mayor prioridad a la hora del desempeño de sus cometidos.