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Tardanza en la resolución de un expediente de comunicación de cesión de derechos y uso abusivo del silencio administrativo.

Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 09/3987 dirigida a Consejería de Agricultura y Pesca, Dirección General de Fondos Agrarios y Viceconsejería

ANTECEDENTES

El expediente de queja se inicia tras recibir denuncia de una ciudadana por los perjuicios causados por la tardanza de la Consejería de Agricultura y Pesca en la resolución de un expediente de comunicación de cesión de derechos, que había supuesto la denegación de ayudas de pago único al no existir derechos a nombre del solicitante.

La cesión de los derechos a favor de la denunciante se comunicó con fecha 14/03/2008 y la Resolución por la que se denegaba la misma se dictó con fecha 9/01/2009. El recurso de alzada, de fecha 9/02/2009, aún no había sido resuelto a la fecha de presentación del escrito de queja.

El motivo de la denegación de la comunicación se debía a que la fecha de la cesión no correspondía con una comunicación efectiva en la campaña 2008, si bien alegaron los cedentes que el contrato de arrendamiento estaba vigente.

La queja se admitió a trámite el 04.12.09., entre otros motivos, a los efectos de conseguir romper el silencio administrativo que venía sufriendo el recurso de alzada interpuesto por la parte promotora de queja, con fecha 9 de febrero de 2009.

En este sentido, dado el tiempo transcurrido sin que se hubiera dictado resolución expresa a dicho recurso, y al amparo de lo previsto en el art. 29, apartado 2, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formuló a la Viceconsejería de Agricultura y Pesca Recordatorio legal y Recomendación concretada en la necesidad de dar respuesta expresa, sin más dilaciones, a los recursos de alzada formulados contra las resoluciones por las que se denegaban las comunicaciones de cesión de derechos.

Recibida la respuesta de la Viceconsejería de Agricultura y Pesca a dicha Resolución, y puesta misma en relación con la documentación obrante en el expediente de queja, por esta Institución se consideró necesario formular sendas Resoluciones dirigidas a la Dirección General de Fondos Agrarios y a la Viceconsejería de Agricultura y Pesca, de las que consideramos merecedoras de ser destacadas las siguientes

RESOLUCIÓN

A. RESOLUCIÓN DIRIGIDA A LA DIRECCIÓN GENERAL DE FONDOS AGRARIOS.

Segunda. De la emisión del certificado administrativo acreditativo del silencio producido en procedimientos iniciados a solicitud de interesado

La promotora de la queja denunciaba la falta de respuesta administrativa a las peticiones de certificación del silencio administrativo producido respecto de las comunicaciones de cesión de derechos y, subsidiariamente, solicitaba la emisión de certificado donde se recogiera la fecha de entrada de la Comunicación de Cesión de derechos y fecha de notificación de la denegación de dicha cesión por parte de la Consejería de Agricultura y Pesca.

En su última comunicación, la interesada nos daba traslado de la respuesta ofrecida por la Delegación Provincial de Agricultura y Pesca en Córdoba a dichas peticiones, con fecha 9 de junio de 2010, limitándose a adjuntar copia de un informe emitido por la Dirección General de Fondos Agrarios al respecto.

En tal informe se parte de que “ actualmente no es práctica común el emitir este tipo de certificación, ya que dicho Silencio Administrativo puede ser acreditado por cualquier medio de prueba admitido en Derecho”. En cuanto a lo solicitado subsidiariamente por los interesados, consideraba el informe que “ no tiene sentido el emitir Certificado acreditativo de la fecha de entrada en la Administración de la comunicación ni de la notificación de denegación de la misma, ya que dichos extremos pueden ser acreditados por el propio interesado, que ha de tener copia de propia solicitud con fecha de entrada en la Administración, así como en su caso de la notificación de la resolución por la que la comunicación hubiere sido denegada.”

Esta Institución no puede compartir las manifestaciones de esa Dirección General respecto de las solicitudes de certificación administrativa.

En primer lugar, porque el hecho de que el silencio administrativo pueda ser probado por los interesados por cualquier medio admisible en Derecho no exime de la obligación de esa Administración de acceder a lo solicitado, de acuerdo con los artículo 37.8 y 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), debiendo emitirse el certificado en el plazo máximo de quince días.

No obstante, entiende esta Institución que tal certificación no puede producirse, ya que existe un acto administrativo por el que se deniegan las citadas comunicaciones de cesión de derechos.

Cuestión distinta es que se discuta la validez jurídica de tal Resolución, teniendo en cuenta la invocación de la interesada a la estimación por silencio administrativo operada en virtud del artículo 23.2 del Real Decreto 1470/2007, de 2 de noviembre, sobre aplicación de pagos directos a la agricultura y a la ganadería.

Dicha discusión se suscita al haberse recogido en el mismo precepto una excepción a tal régimen estimatorio: «Únicamente podrá oponerse a la cesión cuando ésta no se ajuste a las disposiciones del Reglamento (CE) nº 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre y del Reglamento (CE) nº 795/2004 de la Comisión, de 21 de abril.»

En segundo lugar, estima esta Institución que sí resulta procedente la petición subsidiaria recogida en las solicitudes de certificación administrativa de los interesados, esto es, que la Administración les certificase la fecha de entrada de la comunicación de cesión de Derechos y fecha de notificación de la denegación de dicha cesión.

Respecto a esta petición, prejuzga la Administración que los interesados han de tener copia de la propia comunicación de cesión de derechos, con fecha de entrada en la Administración, así como de la notificación de la Resolución por la que dichas comunicaciones fueron denegadas.

Sin perjuicio de que pueda resultar cierto que los interesados cuenten con tal documentación, es la Administración la que está obligada a conservar y custodiar sus expedientes administrativos, pudiendo los interesados ejercitar su derecho de acceso y obtener copias o certificados de los documentos que obren en poder de la misma (art. 37 LRJPAC).

En consecuencia, consideramos improcedente que la Dirección General de Fondos Agrarios incumpla sus obligaciones legales so pretexto de que “no es práctica común” o que “los interesados pueden hacer valer sus derechos por otros medios”.

En cualquier caso, sí coincidimos con esa Dirección General en que los interesados podrían ejercitar sus posibles acciones en vía jurisdiccional aún sin contar con la certificación requerida a la Administración pero, insistimos, ello no es óbice para denegarles sus solicitudes de certificación amparadas plenamente en el ordenamiento jurídico.

Tercera. De los efectos de la falta de respuesta administrativa a las comunicaciones de cesión de derechos

El mismo informe de la Dirección General de Fondos Agrarios se remite, en cuanto al Silencio Administrativo que opera en las comunicaciones de cesión de derechos para la Campaña actual, al artículo 29.2 del Real Decreto 1680/2009, “entendiéndose que serán aceptadas las cesiones a las seis semanas desde la presentación de la comunicación siempre y cuando haya entregado junto a dicha comunicación los documentos necesarios en función del tipo de cesión elegida para acreditar la misma”.

El Real Decreto 1680/2009, de 13 de noviembre, sobre la aplicación del régimen de pago único en la agricultura y la integración de determinadas ayudas agrícolas en el mismo a partir del año 2010, derivado del llamado “chequeo médico de la política agrícola común”, recoge el régimen relativo a las comunicaciones de cesión de derechos en su Capítulo V.

En concreto, del mismo modo que la normativa anterior (Real Decreto 1740/2007, de 2 de noviembre, y Real Decreto 1612/2008, de 3 de octubre), el artículo 29.2 al que se refiere la Dirección General de Fondos Agrarios establece, respecto a las notificaciones a la Administración de dichas cesiones, que:

«El cedente comunicará la cesión de los derechos de ayuda a la autoridad competente ante la que haya presentado su última solicitud única entregando junto a dicha comunicación los documentos necesarios, en función del tipo de cesión elegida, para acreditar la misma. El período de comunicación se iniciará el 1 de noviembre y finalizará seis semanas antes de la finalización del plazo de presentación de la solicitud única del siguiente año.

Se entenderá que la cesión ha sido aceptada si a las seis semanas desde la comunicación la autoridad competente no ha notificado motivadamente su oposición. Únicamente podrá oponerse a la cesión cuando ésta no se ajuste a las disposiciones del Reglamento (CE) nº 73/2009, del Consejo, de 19 de enero.»

A la vista del informe trascrito, entendemos que se está identificando el cumplimiento de las disposiciones del Reglamento (CE) nº 73/2009, del Consejo, de 19 de enero, con la entrega de los documentos necesarios en función del tipo de cesión, tal como recoge el apartado 1 del mismo artículo 29.

Por otra parte, debemos destacar que el plazo de presentación de este tipo de comunicaciones concluye seis semanas antes de la finalización del plazo de presentación de la solicitud única.

Así, coincidiendo el plazo de silencio estimatorio con el de presentación de la solicitud única anualmente, parece querer garantizarse que ésta sea formulada por la persona o entidad que ostente los derechos por haberles sido cedidos y habiendo sido aceptada dicha cesión por el organismo competente.

De lo contrario, podría producirse circunstancias como la concurrente, en que la solicitud única para la campaña 2008 fue presentada por la (...) al estimar que contaba con los derechos que le habilitaban para formular tal solicitud por haber presentado las correspondientes comunicaciones con fecha 14 de marzo de 2008 (concluyendo el plazo para presentar la solicitud única de dicha campaña el 30 de abril de 2008).

Sin embargo, el trámite de audiencia a los interesados tiene lugar en julio de 2008, a los 4 meses de las comunicaciones de cesión de derechos (dos meses y medio después de la finalización del plazo de presentación de la solicitud única), y la Resolución denegatoria se produce con fecha 9 de enero de 2009 (casi un año después de presentarse la comunicación).

Así, la falta de subsanación de las incidencias detectadas en las comunicaciones de cesión de derechos determinan finalmente su denegación y, de forma paralela, la denegación de la correspondiente ayuda solicitada por la Comunidad de Bienes, al no contar con los derechos que amparasen tal solicitud.

Circunstancias como la del presente caso hacen necesario arbitrar los mecanismos oportunos para que la actuación administrativa que se pone en marcha ante las comunicaciones de cesión de derechos pueda producirse de modo rápido y eficaz, en orden a evitar perjuicios que luego resultarían de muy difícil reparación.

En los casos en que dicha respuesta administrativa consista en el requerimiento de la documentación preceptiva en función del tipo de cesión o la subsanación de determinadas circunstancias que impedirían que se produjese el efecto estimatorio del silencio administrativo, entendemos que se hacen necesarias dos advertencias.

En primer lugar, sería necesario acudir a mecanismos de rápida respuesta como puedan ser el recurso a las nuevas tecnologías o la atención personal de este tipo de comunicaciones de modo que, en la propia presentación, incorporen ya el plazo de subsanación de las mismas por haberse detectado la falta o insuficiencia de requisitos exigibles.

Además, se estima oportuno que tanto el modelo de comunicación de cesión de derechos como los trámites de subsanación y/o audiencia que se cursaran, llevasen incorporada información relativa a la improcedencia del juego del silencio administrativo estimatorio de permanecer las circunstancias que impiden tal efecto.

Las consideraciones expuestas nos permiten realizar a ese organismo, de conformidad con el art. 29.1 de la Ley 9/83, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, las siguientes Recomendaciones

Recomendación 1: Que se valore la posibilidad de revisar de oficio los expedientes de comunicación de cesión de derechos (...), al haberse omitido en los correspondientes trámites de audiencia y Resolución denegatoria las incidencias referidas a errores de coincidencia entre los derechos transferidos y las tierras arrendadas, así como la falta de correspondencia con los derechos asignados para la campaña 2008 a la arrendadora.

Recomendación 2: Que se permita el pleno ejercicio del derecho de acceso a los Archivos administrativos, mediante la certificación de los documentos que obren en poder de esa Administración y que sean solicitados por los interesados, dándole debido curso en el plazo máximo de quince días, sin perjuicio de que cuenten con otras posibilidades de acreditación de las circunstancias cuya certificación se solicita.

Recomendación 3: Que los trámites de subsanación y/o audiencia relativos a las comunicaciones de cesión de derechos tengan lugar antes de la finalización del plazo de presentación de la solicitud única y lleven incorporados una leyenda, al igual que el modelo de comunicación, que advierta de sus posibles consecuencias respecto del juego del silencio administrativo.

B. RESOLUCIÓN DIRIGIDA A LA VICECONSEJERÍA DE AGRICULTURA Y PESCA.

Primera. De la obligación de resolver a cargo de la Administración Pública.

El artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), establece la obligación de la Administración de dictar en todos los procedimientos resolución expresa sobre el fondo del asunto y notificar la misma, sin perjuicio de que en el procedimiento intervenga prescripción, renuncia, caducidad o desistimiento, o bien la desaparición sobrevenida de su objeto, pues cuando concurran estas circunstancias habrá de dictarse dicha resolución en tal sentido. Quedan exceptuados de esta obligación exclusivamente los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, o los relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.

Debe añadirse que el apartado 7 del artículo 42 de la LRJPAC establece que «El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo», pudiendo dar lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

Segunda. Del silencio administrativo negativo.

Ante la falta de respuesta administrativa, debemos hacer referencia a la jurisprudencia creada en torno al control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad de recursos contencioso administrativos interpuestos contra la desestimación por silencio administrativo de solicitudes o reclamaciones de los interesados.

Puede citarse a tal efecto la Sentencia 72/2008, de 23 de junio de 2008, dictada por la Sala Primera del Tribunal Constitucional en el Recurso de amparo 6615-2005, Fundamento Jurídico 3:

«Se ha venido reiterando, conforme a esta jurisprudencia constitucional, que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración; se ha declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Bajo estas premisas, este Tribunal ha concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable —y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE—, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa.»

Tercera. De las incidencias detectadas en las comunicaciones de cesiones de derechos

A los efectos del contenido de la resolución del recurso interpuesto, hemos de destacar que, según manifiesta la interesada, en dos de las comunicaciones de Cesión de Derechos figuraba como única incidencia la 17: “La fecha de la cesión no corresponde a una comunicación efectiva en la campaña 2008”.

En el mismo sentido se habría indicado en el informe inicialmente emitido por la Dirección General de Fondos Agrarios, ya que las comunicaciones habrían sido denegadas por la incidencia 17. Sin embargo, a continuación, el informe incluye otras circunstancias que motivarían igualmente dicha denegación al no haber sido subsanadas por la comunicante. Estas circunstancias se refieren a errores de coincidencia en la documentación aportada relativos a los derechos transferidos y las tierras arrendadas, así como la falta de correspondencia con los derechos asignados para la campaña 2008 a la arrendadora. Sin embargo, dichas incidencias no habrían sido notificadas a la comunicante en la tramitación correspondiente y, por tanto, no pudo presentar alegaciones que subsanasen las mismas.

En cualquier caso, habría que analizar los efectos de dicha omisión, respecto de una posible revisión de dichos expedientes, teniendo en cuenta que la denegación de las comunicaciones se habría producido “formalmente” al no haberse subsanado la incidencia 17 para cada una de ellas, según recoge la Resolución 2/2009 de la Dirección General de Fondos Agrarios.

CONCLUSIONES

Teniendo en cuenta la normativa y jurisprudencia expuesta, podemos concluir que el silencio administrativo que opera respecto del recurso formulado coloca a la interesada en una situación necesariamente abocada a acudir a la vía judicial, tal como se le indica en el propio informe remitido a esta Institución, olvidándose de la obligación de resolver a cargo de la Administración.

Las consideraciones expuestas nos permiten realizar a ese organismo, de conformidad con el art. 29.1 de la Ley 9/83, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, Recordatorio de Deberes Legales, por entender vulnerado el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Con el mismo fundamento normativo, se le dirige también la siguiente Recomendación:

• Que se dicte Resolución expresa, sin más dilaciones, en respuesta a los recursos de alzada formulados por la (...), con fecha 9 de febrero de 2009, contra la Resolución de la Dirección General de Fondos Agrarios, por las que se deniega las comunicaciones de cesión de derechos (...), respectivamente.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz

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