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El Defensor del Pueblo Andaluz es una Institución creada para la protección de los derechos y las libertades de los andaluces.

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Sugerimos que las convocatorias de ayuda para la promoción de lectura anticipen al máximo su publicación

Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 18/6471 dirigida a Ayuntamiento de Sevilla

Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tramita la queja identificada con el número señalado en el encabezamiento. Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites, que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz.

ANTECEDENTES

1.- Con fecha 12 de noviembre de 2018, el Defensor del Pueblo Andaluz acordó la admisión a trámite de la queja presentada por el interesado relativa al pago de una ayuda para la adquisición de libros destinados a bibliotecas. Dicha queja supuso la petición de información dirigida ante el Ayuntamiento de Sevilla en los siguientes términos:

Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha recibido comunicación dirigida por D. , que ha sido registrada con el número arriba indicado, a través de la cual nos expone lo siguiente:

Se me solicita por parte del ayuntamiento la devolución íntegra del importe de la subvención por haber hecho las compras de los libros en a principio del año 2018. Si bien es cierto que en base a la convocatoria, la ayuda se concedía para compras realizadas en 2017, no fui por mi parte conocedor de dicha concesión hasta el día 28 de diciembre de 2017, y el ingreso de la ayuda no se hizo efectivo hasta el 1 de febrero de 2018.

Es por ello, que junto a la comunicación tardía por parte del ayuntamiento de la concesión de la ayuda (a solo 3 días de finalizar el año 2017) y al ingreso también fuera de plazo de la ayuda, la compra de los libros se efectuó, como vine haciendo en convocatorias anteriores, tras el ingreso de la misma.

Todas las facturas presentadas tienen fecha de principios de 2018, una vez el ingreso de la ayuda ha sido efectivo. Sin ningún tipo de mala fe, las compras se hicieron con el objetivo de justificar una ayuda de la que fui conocedor como beneficiario el 28 de diciembre de 2017 y el importe se destinó íntegramente al objeto de la subvención.

Ya que no era posible económicamente por mi parte hacer un desembolso de 100 euros de una supuesta ayuda que no sabía si me iba a ser concedida, las compras se realizaron a fecha posterior del conocimiento de la concesión (todas con fecha posterior a 28 de diciembre de 2017). El ayuntamiento no acepta las facturas presentadas por tener fecha en 2018. Es imposible poder hacer uso inmediato de la subvención, la concesión se hace el 28 de diciembre, a 3 días de finalizar el año, para hacer compras en 2017”.

2.- Con fecha 25 de febrero de 2019, la Alcaldía del Ayuntamiento de Sevilla remitió un informe en el que explicaba

Con fecha 17 de marzo del 2017 se aprobó la Convocatoria “Ayudas para la promoción de la Lectura entre la Juventud", teniendo como objeto regular la concesión en régimen de concurrencia competitiva (publicidad, transparencia, objetividad, igualdad y no discriminación) de ayudas económicas para la adquisición de libros con la finalidad de potenciar entre la juventud hábitos de lectura y el acceso a la cultura, pudiendo ser objeto de estas ayudas las adquisiciones de libros realizadas desde el 1 de Enero al 31 de diciembre de 2017 según se recoge en el apartado segundo de la Convocatoria (…).

En el mes de septiembre se vuelve a informar vía correo electrónico (todas las notificaciones se realizan vía correo electrónico, dado que con la solicitud entregan el Anexo IV autorizando a ello) que de conformidad con el punto noveno de la Convocatoria se procede a un sorteo público, indicando lugar, día y hora del sorteo, entre los números de Expedientes del 155 al 334, estando D. entre ellos, al tener el número 302. Con fecha 25 de septiembre se le vuelve a enviar correo electrónico a todos/as los/las solicitantes, indicándole la letra surgida en el sorteo y que tienen que entregar el documento de aceptación así como el documento de la cuenta bancaria, de conformidad con lo expresado en el punto noveno de la reseñada Convocatoria. Por todo ello, el 25 de septiembre de 2017, D., tenía conocimiento de que iba a ser propuesto como Beneficiario, dado que entregó toda la documentación y fue informado por los técnicos del Servicio de Juventud.

De conformidad con el punto tercero del artículo 34 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones: “El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora”. En ningún momento la Convocatoria establece pagos anticipados, que supondría la entrega de fondos con carácter previo a la justificación y que se debe de recoger expresamente en la normativa reguladora de la subvención. No obstante, el pago se hizo sin que previamente justificaran la compra de los libros, con el objeto de intentar menoscabar lo menos posible a los/as beneficiarios/as. Por lo tanto, en ningún momento se puede considerar que el Ayuntamiento de Sevilla hiciera el pago de la subvención fuera de plazo, sino que el pago se realizó una vez concluido el procedimiento administrativo ( solo en esta convocatoria las ayudas a otorgar son 330).

En relación a lo mencionado por el Sr. D. en su queja sobre que “la compra de los libros se efectuó, como viene haciendo en convocatorias anteriores, tras el ingreso de a misma" he de aclarar que este hecho únicamente sel permitió, como algo excepcional, en la Convocatoria de año 2015, porque existía en dicha Convocatoria una imprecisión relativa a las fechas de justificación de las ayudas.

Dado que las facturas aportadas para la justificación de dicha subvención se encuentran fechadas en febrero y marzo de 2018, no cumpliendo con lo establecido en la Convocatoria en su punto segundo y duodécimo, se procede el día 21 de septiembre de 2018 a iniciar procedimiento de reintegro, de conformidad con lo expuesto en el art. 37.1.c de la Ley General de Subvenciones. Además el apartado tercero del articulo 19 del Reglamento por el que se regulan los procedimientos aplicables a las subvenciones otorgadas por el Ayuntamiento de Sevilla establece que: “A los efectos de la justificación y comprobación se consideran gastos subvencionables, de conformidad con el artículo 31 de la Ley General de Subvenciones, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, y se realicen en el plazo establecido en la convocatoria”.

 

Analizado el contenido de la información, hemos de ofrecerles a la luz de los datos las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- El Defensor del Pueblo Andaluz ha venido desarrollando una amplia y dilatada labor de atención al eficaz sistema normativo de promoción y protección de la cultura andaluza y sus instituciones.

Así, en los sucesivos Informes Anuales al Parlamento, al igual que con motivo de la elaboración de los Informes Especiales, la Institución ha querido contribuir al mejor desempeño de las actuaciones de los poderes públicos para la protección y puesta en valor de nuestra riqueza Cultural. Todo ello en consonancia con las funciones de protección y tutela de los derechos establecidos en los artículos 44 de la Constitución y 33 y 37.1º.18 del Estatuto de Autonomía en el ámbito de la Cultura.

En el amplio escenario de intervenciones de este tipo que se producen a lo largo del territorio andaluz, ocupa un lugar preeminente las acciones que posibilitan el efectivo disfrute de nuestro patrimonio gracias al efectivo acceso a las fuentes de la cultura y el conocimiento.

En este sentido, las bibliotecas públicas municipales constituyen un instrumento fundamental, y en ocasiones el único válido, para hacer efectivo este derecho, sobre todo en un pequeño municipio o en una zona rural. Pero además, el desarrollo de funciones fruto de una concepción moderna de las bibliotecas públicas que propugnan asociaciones y organismos internacionales y su consideración como puerta de entrada al mundo de la información -más aún con el apoyo de las nuevas tecnologías-, las convierten en un instrumento básico para posibilitar un auténtico desarrollo cultural, social y económico de los ciudadanos y los municipios andaluces así como para contribuir a la eliminación de desigualdades.

Es conocida la permanente actuación de esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz en relación con las actuaciones de promoción y apoyo a las funciones que tienen asignadas estos servicios. Destacamos, entre otras iniciativas, la realización del Informe Especial sobre Bibliotecas públicas municipales: El derecho de todos a acceder a la cultura (Publicado en BOPA nº 125, de 5-4-2001, VI Legislatura).

Y, coherente con esta estrategia, señalamos también la responsabilidad de los poderes públicos de fomentar las actividades de estos recursos culturales y de promover los hábitos de lectura.

 

Segunda.- En el seno de esta estrategia situamos la convocatoria de ayudas del Ayuntamiento de Sevilla que ha sido motivo de queja. En concreto, se trata de la Convocatoria “Ayudas para la promoción de la Lectura entre la Juventud” que está destinada al apoyo para la adquisición de libros en el ejercicio de 2017.

El informe municipal ofrece un particular relato de las fases de gestión de esa convocatoria, en las que destacamos varios momentos principales: el 17 de marzo de 2017 se publica la convocatoria; el 22 de agosto se publican las lista de admitidos y el 25 de Septiembre se comunica al interesado que está incluido en un sorteo al ser propuesto como beneficiario.

Añadimos que gracias a la aportación del interesado —el ayuntamiento no lo menciona— conocemos también que la aprobación formal y final de los beneficiarios y las cuantías concedidas se realiza el 22 de diciembre mediante Acuerdo de la Junta de Gobierno y se le comunica el día 28 de diciembre.

A la vista de dicho calendario, debemos reseñar la oportunidad de adecuar los trámites de gestión de la convocatoria al ejercicio en el que se pretende ofrecer las ayudas, por lo que la premura en la convocatoria así como las distintas fases de tramitación deben ser acordes con la posterior exigencia de revolver en el propio ejercicio anual la totalidad de sus trámites. De ahí que, en las fechas reseñadas, se antoja muy oportuno dos mejoras en los tiempos de gestión; una volcada en anticipar la propia convocatoria inicial (marzo) y, otra, que debería anticipar la publicación de los listados de admisión que se difunden cinco meses después (agosto).

La propia finalidad de la convocatoria “adquisición de libros realizadas desde el 1 de enero de 2017 al 31 de diciembre” resulta un tanto excesiva teniendo en cuenta que se convoca cuando ya se ha consumido, casi, el primer trimestre del ejercicio. Del mismo modo, parece un tiempo excesivo destinar cinco meses a la publicación de las listas de admisión en el marco del año en el que se deben resolver todas las actividades acogidas por la convocatoria. A lo que se añade que la comunicación del citado sorteo y su aprobación definitiva ocupa otros cuatro meses. En suma, una dilatada gestión que exige meses para cada trámite que debe anticipar un plazo coincidente con el ejercicio anual.

 

Tercera.- El incidente que refleja la presente queja no deja de suponer un objetivo fallido en la reconocida labor de fomento que se emprende desde el ayuntamiento y es que, los requisitos de la convocatoria devienen, finalmente, en la declaración formal del incumplimiento por el interesado de las exigencias que deben probar el correcto destino de las ayudas por expiración del plazo para su acreditación.

Resulta evidente que la adquisición de libros debía acreditarse en el mismo ejercicio de su concesión y tales compras se producen ya en las primeras fechas de 2018, motivo por el que se incoa el expediente de reintegro. Es una consecuencia prevista que deriva de la superación del plazo establecido. Cuestión que no merecería añadidos comentarios si no fuera por la necesidad de completar el relato con las demás circunstancias producidas en el caso y es que traemos a colación un párrafo del informe municipal que señala: “Por lo tanto, en ningún momento se puede considerar que el Ayuntamiento de Sevilla hiciera el pago de la subvención fuera de plazo, sino que el pago se realizó una vez concluido el procedimiento administrativo”.

Efectivamente, la concesión de la ayuda se notifica el 28 de diciembre concluyendo dicho procedimiento. Lo que implica una manifiesta dificultad a la hora de hacer disposición de la cuantía (100 euros) y acreditar su correcto destino faltando apenas tres días para concluir el ejercicio de vigencia de la convocatoria.

Del mismo modo que entendemos que sólo podrá realizarse el pago una vez que se concluya el procedimiento administrativo, también debemos ponderar el momento en el que dicha concesión se produce con todos sus efectos. Es decir, se notifica la concesión de una ayuda para adquirir libros antes de concluir 2017 con el matiz de que ello se notifica el día 28 de diciembre. No parece que este dato dibuje por sí un comportamiento desatento o de escasa colaboración del interesado por cumplir con los requisitos de la convocatoria. Contrasta la amplia ocupación de plazos y meses en la gestión administrativa de la convocatoria con la respuesta casi instantánea que se cierne sobre el beneficiario que dispone de tres días para cumplimentar los requisitos de la adquisición de los libros (incluso el 31 de diciembre de 2017 fue domingo).

En suma, apreciamos en el caso suficientes elementos que justifican un análisis más ponderado.

La propia doctrina judicial en torno a la interpretación de la Ley 38/2003, General de Subvenciones acude a la obligada aplicación de los requisitos y exigencias de la actividad subvencionadora basada en los principios de proporcionalidad a la hora de propiar las acciones de reintegro. Y así, citamos la Resolución 875/2018, del Tribunal Superior de Justicia, Sala de lo Contencioso dictada en el Recurso 574/2017 de fecha 28/12/2018:

“Así, en cuanto al principio de proporcionalidad, hemos de adelantar que no puede jugar aquí, dado el tipo y característica de estas ayudas a proyecto completo y que deben devolverse o retornarse íntegramente a la UE, no cabiendo una ejecución parcial, concurriendo además la existencia de un umbral económico mínimo a subvencionar, aquí no alcanzado al comprobarse la realidad de los proyectos verificados, que determina una suma subvencional inferior a dicho mínimo de la ayuda. Así, en sentencia de esta Sección 6ª de 16 de enero de 2015, rec 163/2013 ) , se analizaba un supuesto de subvención en la que se observa un incumplimiento parcial insuficiente para acordar el reintegro de la subvención, y es preciso tener en cuenta que el principio de proporcionalidad se considera especialmente relevante en esta materia por nuestro Tribunal Supremo, de modo que han de valorarse los incumplimientos concretos. Así ha examinado la aplicación de tal principio a los procedimientos de reintegro de subvenciones, concluyendo que el mismo es plenamente aplicable y que no deben equipararse los retrasos de cierta levedad con el incumplimiento del fin de la subvención, por lo que a una y otro no pueden asignárseles las mismas consecuencias. Así lo hace por ejemplo en sentencia de 6 de junio de 2007, entre otras muchas”.

En la misma línea la Resolución 1077/2018 del Tribunal Superior de Justicia. Sala de len el Recurso 208/2016 de Fecha 23/11/2018 considera:

“Aunque la presentación extemporánea de la justificación de la subvención afecte a deberes formales, no basta de acuerdo con los criterios de proporcionalidad para privar totalmente de la subvención cuando no se ha controvertido que la finalidad se ha cumplido en su totalidad. Por lo que debe decaer el rigor de la exigencia y en consecuencia debemos acoger la pretensión subsidiaria si bien no en los términos interesados de tanto alzado sino en la medida que afecte a la elegibilidad del gasto en cuestión, pues como señala el art. 31.2 LGS que "...se considera gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención" , de modo pues que los gastos a minorar en la tardía justificación serán aquellos que efectivamente fueron pagados a partir del 31 de marzo de 2012, fecha de finalización del plazo de justificación conforme a la prórroga concedida, y cuyo montante se determinará en el periodo de ejecución de sentencia”.

Se alude, pues, por la doctrina judicial a la oportunidad de aplicar estas pautas de los reintegros proporcionalmente a la motivación de la aparente desatención ante los requisitos del régimen de convocatoria de las ayudas, si ello implica la revocación absoluta de dicha subvención. Tal podría ser la respuesta que aconseja la ayuda concedida cuyo destino queda acreditado y atendido con la adquisición de los libros efectivamente realizada, e incluso con la disposición de depositar dichos ejemplares en las bibliotecas púbicas que propone el beneficiario.

Ciertamente no podemos deducir un comportamiento inadecuado a cargo de la administración actuante, que emplea con rigor los términos de plazo fijados y despliega ope legis la decisión de instar el reintegro de las cantidades otorgadas. Pero creemos que hay espacio para procurar otros análisis entre esa posición expresada por el Ayuntamiento (Dura lex, sed lex) y el argumentario de la persona interesada (Summum ius, summa iniuria).

A la vista de las anteriores Consideraciones, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha acordado dirigir al Ayuntamiento de Sevilla las siguientes

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA 1, a fin de que las convocatorias de ayuda para la promoción de lectura entre la juventud anticipen al máximo su publicación en cada ejercicio para permitir su tramitación y resolución en plazos operativos dentro del ejercicio de vigencia.

SUGERENCIA 2, a fin de que se estudie bajo criterios de proporcionalidad el expediente de integro incoado al interesado.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Si quiere presentar una queja o una consulta pinche en el siguiente enlace

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