1.1 Administraciones Públicas, Administraciones Tributarias Y Ordenación Económica

1.3.2.1.3 Las controversias sobre el recursos residencial y sobre la prestación vinculada al servicio de atención residencial como alternativa

No es infrecuente que las personas reconocidas como dependientes o sus familiares, planteen discrepancias basadas en su rechazo al recurso prescrito en el PIA por los servicios sociales comunitarios.

La prestación que los servicios sociales han de proponer, han de responder al criterio de la adecuación a sus necesidades, además de seleccionarse de entre los servicios y prestaciones económicas legalmente previstos para el grado de dependencia resultante de la valoración, de la persona dependiente.

Ocurre que la determinación de la modalidad de intervención corresponde a los servicios sociales, siempre con previa consulta a la persona interesada o su entorno familiar, lo que no obsta para que cuando dichos Servicios propongan diversas alternativas, la persona beneficiaria pueda elegir entre alguna de las propuestas.

La única excepción a dicha competencia tiene lugar en el caso de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, en cuya determinación concurre una especificidad introducida en el artículo 29.1 de la Ley 39/2006 en su reforma del año 2012, para atribuirla exclusivamente a la Administración autonómica competente, a propuesta de los servicios sociales.

Sobre estas bases, la reforma del año 2012 hizo que las disconformidades de las personas dependientes con el recurso propuesto y/o finalmente aprobado a su favor, derivaran fundamentalmente de una clara preferencia por la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, que en las citadas fechas era un recurso prescrito y aprobado con habitualidad y que, a partir de entonces, quedó circunscrito al ámbito excepcional con que dicha prestación fue concebida por la Ley de Dependencia.

Superadas las confusiones ciudadanas acerca de a quién corresponde su propuesta y su determinación y sobre cuáles son las exigencias legales y los criterios administrativos que precisa su asignación, durante el año 2017 podríamos destacar que la prevalencia en las quejas que versan sobre la adecuación del recurso ha variado su rumbo y, más que sobre su tipología, ha devenido de la preocupación por el desarraigo que puede suponer para las personas mayores el reconocimiento de una plaza residencial concertada, alcanzando, por derivación, a la prestación económica vinculada al servicio de atención residencial, como alternativa.

La cuestión se plantea cuando la resolución que aprueba el PIA del o de la dependiente, en consonancia con la intervención principal acordada por los Servicios Sociales, aprueba el derecho de acceso a una plaza residencial en un Centro situado en una localidad distinta a la de residencia de la persona afectada o de sus familiares de vínculo parental más cercano, distante de su domicilio o bien, distinto a aquél en el que la persona mayor causó ingreso cuando su necesidad lo hizo inaplazable.

Habitualmente, la resolución que aprueba el PIA viene a dar respuesta a una necesidad revelada bastante tiempo atrás, que no en pocos casos ha determinado que la persona dependiente, no pudiendo esperar más la respuesta administrativa, se haya visto abocada a cubrir a su costa, ocupando plaza residencial privada, ya en la Residencia más cercana a su domicilio, ya en aquélla cuyo coste le haya resultado menos gravoso.

Esta inaplazable anticipación de la decisión administrativa, que la persona dependiente o su familia afrontan forzadamente con sus recursos propios, suele producir como resultado de la falta de coincidencia entre el Centro en el que la resolución asigna la plaza y aquél que, cuando ésta llega, ya se ha convertido en el hogar del o la dependiente, superado el período de duelo y la fase de adaptación.

Cuando la asignación de plaza se efectúa en una residencia que aleja a la persona beneficiaria de su entorno más próximo, razones lógicas de conservación del arraigo personal, familiar y social, motivan no ya la protesta, sino la angustia, pues la persona mayor sufre por el cambio y teme estar lejos de los suyos; a veces, los suyos no solo temen esta mayor lejanía, sino que saben que no podrán salvarla.

Así lo planteaba en su escrito un señor prácticamente octogenario, cuya mujer, de similar edad, se encuentra judicialmente incapacitada y es gran dependiente. El marido se ocupaba de ella, pero también tenía a su cargo a un hijo cercano a la cincuentena con problemas psíquicos (queja 17/4859).

La sobrecarga que pesaba sobre este señor y la demora en el PIA de su mujer, con propuesta de plaza residencial, hizo que, confiado en la certeza de la resolución administrativa, la ingresara en un Centro para personas mayores asistidas de su misma localidad.

Inicialmente se dirigió a esta Institución planteando dificultades económicas insalvables para sufragar el coste de la plaza, ya que nos decía que nunca hubiera imaginado que la tardanza en concluir el expediente sería tan significativa. En poco tiempo hubo de mudar su petición, manifestando que la alegría que sintió cuando recibió la carta por la que se le notificaba la resolución del PIA, se empañó al conocer que la Residencia adjudicada estaba en un municipio distinto al del domicilio familiar, puesto que su edad y sus circunstancias familiares le privarían de estar pendiente de su mujer con la asiduidad deseada.

En otra queja, la persona promotora, obtuvo reconocimiento de plaza residencial concertada para personas mayores previamente ingresada en una Residencia situada en su barrio. En esta ocasión, a pesar de encontrarse el Centro resuelto en la misma localidad, la afectada apelaba a su integración en el que ya estaba y un dato de enorme importancia para ella, que en éste contaba con la compañía de su hermana, también residente.

En casos como los ejemplificados a modo de simple ilustración, la Administración considera que no se discute ni está en tela de juicio la adecuación del recurso para servir a las necesidades de la persona dependiente, sino que lo que se cuestiona es la asignación de la plaza concreta en la Residencia determinada por la decisión administrativa.

Posición ésta que no compartimos íntegramente, al considerar que un recurso como el residencial no sólo ha de ser genérica y objetivamente adecuado como tal, por su simple tipología, sino que también ha de responder a las necesidades subjetivas de la persona a la que se reconoce y, sin lugar a dudas, sólo puede colmar estas últimas con plenitud si toma en consideración en su conjunto la pluralidad de vínculos, lazos familiares y afectivos y las cargas y obstáculos que dimanan de su situación preexistente. Es decir, si se individualiza y estima premisas subjetivas esenciales.

La respuesta que la Administración autonómica ofrece en supuestos como los relatados, se remite indefectiblemente a la normativa vigente. Explica para ello que el servicio de atención residencial es un recurso finalista que garantiza la atención integral de la persona en situación de dependencia cualquiera que sea el lugar donde radique, especificando que la asignación ha de realizarse entre las plazas vacantes que en cada momento existan en el oportuno ámbito provincial, en los centros residenciales de titularidad de la Administración de la Junta de Andalucía y entre las plazas financiadas por ésta en centros de titularidad publica o privada.

Partiendo de esta disponibilidad, -sigue aclarando la Administración-, la asignación toma en consideración la proximidad con el lugar de residencia de los familiares.

Y no dudamos que la decisión final, además de ajustarse a la normativa, está regida por la razón y por criterios de coherencia. En ocasiones es el azar, en forma de disponibilidad de plaza en una Residencia concreta en el momento preciso, el que suaviza o espina el desequilibrio producto del cambio. Otras veces, en cambio, parecen ser desajustes del Sistema los que dificultan afinar la asignación.

Entre estos desajustes se encuentra el de la falta de información, tanto de la Administración autonómica como de los Servicios Sociales. Basten para ello dos ejemplos reiterados.

El primero ocurre en los supuestos en que no obstante justificar la Administración que la plaza asignada se adecua a los criterios expuestos, las personas interesadas aportan certificado expedido por la Dirección de la Residencia ambicionada, que acredita la existencia de plaza vacante concertada, contradiciendo con ello la información facilitada desde el organismo público.

Cabe pensar que esta discordancia resulta de la desactualización transitoria de los datos en poder del Servicio de Centros. Pero también podría suceder, -y esto es lo que la Administración no explica y redunda en su contra al perpetuar la incomprensión-, que la plaza o plazas vacantes que la Dirección del Centro certifica a la persona interesada, estén realmente destinadas a acoger favorablemente una petición de traslado. Conforme al Decreto 388/2010, de 19 de octubre, por el que se regula el régimen de acceso y traslado de personas en situación de dependencia a plazas de centros residenciales y centros de día y de noche, los traslados tienen prioridad en la ocupación de la plaza sobre los PIAS iniciales.

El segundo defecto viene dado por el desconocimiento administrativo de las circunstancias particulares de la persona que aguarda la asignación de plaza residencial concertada. Es sabido que el ámbito es provincial y que por más que el PIA pueda especificar la preferencia del interesado en acceder o permanecer en una Residencia concreta, es la existencia de vacante disponible cuando haya de dictarse la resolución la que decantará el resultado por un Centro u otro. Pero hay particularidades en algunas y algunos peticionarios que deberían ponerse en conocimiento de la Administración autonómica y consignarse en el informe de los Servicios Sociales, antes de resolver el expediente en vano.

Este fue el inconveniente de uno de los casos que más arriba destacamos, de cuyas circunstancias concretas dimos cuenta al Servicio de Centros, que reconoció que, aun adoptándose la decisión conforme a la normativa, en realidad cuando se dictó la resolución no eran conocedores de que la hermana de la dependiente se encontraba en la misma Residencia en que ésta pretendía obtener plaza por la misma razón.

En resumen, la información completa en ambas direcciones allanaría el camino, ahorraría esfuerzos y aportaría mayor eficacia y acierto. La comunicación fluida de ciudadanos y ciudadanas con la Administración sigue siendo una asignatura pendiente.

Esta Defensoría viene asumiendo este cometido, garantizando que quienes demandan apoyo en defensa de sus derechos, conozcan su verdadero contenido y alcance, así como igualmente sus límites.

Hemos de significar que en asuntos de esta clase no han abundado las Recomendaciones dirigidas a la Administración, habiendo bastado en ocasiones el mero traslado de la información para, siendo ello posible, dar la respuesta esperada, la más aproximada o, en última instancia, la menos perjudicial.

A las personas interesadas les venimos explicando las alternativas a su alcance y que son las siguientes:

Aceptar la plaza asignada, a pesar de su disconformidad con la ubicación del Centro, ocuparla en plazo y, posteriormente, solicitar el traslado que, aunque es la opción más segura, no es ágil, ya que está supeditada a la existencia futura de vacante en la Residencia elegida y consuma el desarraigo indeseado y sus perjuicios.

Renunciar a la plaza resuelta, expresa o tácitamente, por no incorporarse al Centro adjudicado en el plazo máximo de quince días hábiles desde la fecha de la notificación de la resolución que aprueba el Programa Individual de Atención, transcurrido el cual, se le tendrá por decaído en su derecho.

Esta decisión, que irremediablemente es a la que recurren muchas de las personas afectadas, les devuelve al punto de partida, ya que si desean obtener recurso del Sistema, han de instar la reapertura del PIA con sus correspondientes trámites y persiste la incertidumbre de que, en esta ocasión, la plaza asignada pueda ser en el Centro de su elección.

A la Administración, desde otra óptica, tampoco le resulta útil, en la medida en que la obliga a duplicar los recursos que ya destinó a un fin fallido.

Finalmente, es destacable aludir a que la tesitura de no poder disfrutar de plaza en el Centro que permita el necesario arraigo o que trunque la adaptación ya alcanzada, ha multiplicado el interés de las personas afectadas por que el PIA prescriba un recurso alternativo o subsidiario al residencial, el de la prestación económica vinculada a dicho servicio. Entre otras, queja 17/1977.

Insisten los familiares de las personas dependientes en defender que, a falta del Centro elegido y aún cuando económicamente esta opción les perjudica, deberían poder acogerse a la citada prestación como mal menor o, al menos, de forma transitoria entretanto surge la anhelada vacante.

Esta posibilidad se ha apuntado en numerosas quejas, en que familiares de alguna persona mayor que desde hacía años aguardaban ver concluido el expediente de dependencia, obteniendo plaza residencial, comprobaban que la resolución ofrecía un Centro alejado del domicilio o distinto al de adaptación, renunciando y sacrificando con ello sus posibilidades económicas.

La sorpresa llega cuando descubren que solicitadas la revisión del PIA, no es posible solicitar plaza en una Residencia concreta, ni tampoco interesar como primera opción la prestación económica vinculada al servicio de atención residencial.

Ninguna de estas limitaciones son comprendidas por las personas interesadas, que insisten en subrayar que la prestación vinculada es exigua y que nadie optaría por ella si no fuera porque es preferible frente a la distancia del mayor.

Los Servicios Sociales arguyen que el sistema informático veta la posibilidad de tramitar un PIA cuya primera prescripción sea la de prestación económica vinculada al servicio de atención residencial. Lo que aparece explicado por la Administración autonómica, al referir que dicha prestación únicamente procede de forma subsidiaria al servicio de atención residencial, es decir, conforme a la Orden de 3 de agosto de 2017 de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social (artículo 13.2.a) cuando no se disponga de plaza vacante en los centros públicos ni en los privados concertados en la provincia.

La Agencia de Dependencia cita en este sentido los artículos 14 y 17 de la Ley 39/2006, que califica de prioritarios los servicios del Catálogo y ciñe el reconocimiento de la prestación vinculada a la atención residencial a aquellos supuestos en que no sea posible acceder a un servicio público o concertado de atención y cuidado.

En el ámbito autonómico andaluz reproduce esta exigencia la mentada Orden de 3 de agosto de 2017 de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social, por la que se establecen la intensidad de protección de los servicios, el régimen de compatibilidad de las prestaciones y la gestión de las prestaciones económicas del sistema de autonomía y atención a la dependencia en Andalucía que, en su artículo 13, considera que no es posible la atención mediante el servicio de atención residencial, tratándose de Centros residenciales para personas mayores en situación de dependencia, cuando no se disponga de plaza adecuada en los centros públicos o privados concertados en el ámbito de la provincia en que resida la persona beneficiaria.

Todos los cambios son difíciles, máxime cuando sobrevienen a avanzada edad, por una circunstancia de deterioro vital y en situación de desvalimiento. Mudar las costumbres que desde siempre se han observado bajo el propio techo, dejar de amanecer y despedir el día en la propia cama, para dejar hacer a otros lo que solos ya no podemos, acomodarse a costumbres ajenas, a reglas de convivencia colectiva y vivir incluso desconociendo los contornos del mundo exterior que circunda a nuestro nuevo hábitat, es una travesía dura que es mejor transitar en compañía.

Son importantes los remedios que amortigüen su impacto y nos consta que la Administración, que se compone de personas, es sensible a este razonamiento. Para ello es necesario, sin violentar la normativa, habilitar prácticas que permitan flexibilizar la rigidez de una decisión que de otro modo conduzca a la soledad del desarraigo.