Recordamos al Ayuntamiento de Aljaraque los requerimientos para las convocatorias de acceso al empleo

En esta Institución se tramita expediente de queja relativo a disconformidad en la forma en que por parte de un Ayuntamiento se ha seleccionado al personal para ocupar determinados puestos correspondientes al desarrollo de proyectos municipales acogidos a programas de creación de empleo.

En este sentido, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la documentación e información obrante en el expediente, consideramos preciso formularle Resolución concretada en los siguientes

ANTECEDENTES

I. En el contexto de la ejecución del programa “Emple@30+”, regulado por la Ley 2/2015, de 29 de diciembre, la persona interesada se dirige a esta institución para exponernos que el Ayuntamiento tras ofertar diversos puestos de distintas categorías “ha seleccionado a candidatos que no cumplen el perfil”, a su juicio, por no poseer la formación y experiencia necesaria para el puesto. Además nos indica que habiendo estado inscrita en el programa para el puesto, siendo licenciada en (...), con Máster en (...) y diferentes cursos, y teniendo además experiencia como Técnico de (...), ni siquiera ha sido seleccionada para ser entrevistada. Continúa exponiendo que la persona seleccionada para ese puesto tiene diplomatura y que dicha situación también se da en la selección del puesto de (...), considerando que en ninguno de los dos casos las personas seleccionadas cumplen los requisitos del perfil técnico adecuado para el desempeño de dichos puestos.

La interesada, tras dirigirse a la Dirección Provincial del Servicio Andaluz de Empleo (SAE) de Huelva y al Ayuntamiento, sin obtener respuestas que le aclaren los hechos, plantea su queja ante esta Institución, remitiendo sucesivas comunicaciones en las que reitera sus planteamientos. Alega, además, que para cubrir la oferta de (...) tampoco se ha tenido en cuenta la antigüedad de solicitud del puesto en el SAE y que la persona seleccionada ya lo había sido con anterioridad para la cobertura de otros puestos ofertados, independientemente de los requisitos exigidos.

Una vez admitida a trámite la queja se procedió a solicitar los preceptivos informes, así como la documentación que consideraran oportuna, tanto al Ayuntamiento como a la Dirección Provincial del Servicio Andaluz de Empleo de Huelva, con el objeto de esclarecer los hechos que la interesada nos había manifestado.

II. Con fecha 8 de junio de 2017 la Alcaldía del Ayuntamiento nos traslada el informe solicitado, del que interesa reseñar lo siguiente:

• Que en base a lo dispuesto en el artículo 11.5) de la Ley 2/2015, de 29 de diciembre, que establece los requisitos y criterios para la selección de las personas participantes en estos Programas, se presentó oferta genérica de empleo ante el SAE, y que, tanto para la ocupación de Técnico (...), como para la de Agente de (...), la contratación era para un grupo de cotización 2, solicitándose en ambos casos nivel formativo de Diplomatura/Grado, sin más especificación, de acuerdo a los requisitos que figuran en la memoria de solicitud de subvención de estos proyectos.

• Que, una vez que el Servicio Andaluz de Empleo envió tres candidatos por puesto, se procedió a “seleccionar a los trabajadores de conformidad con la preselección de candidatos/as enviada por el SAE, dando estricto cumplimiento a lo dispuesto en la ley 2/2015, de 29 de diciembre, de medidas urgentes para favorecer la inserción laboral, la estabilidad en el empleo, el retorno del talento y el fomento del trabajo autónomo” y otros documentos que adjunta al informe como la memoria descriptiva de los proyectos de cooperación social y comunitaria, resoluciones de la Alcaldía y de la Dirección Provincial del SAE de Huelva y las ofertas genéricas de empleo presentadas ante el SAE respecto a los puestos (…).

Con fecha 7 de septiembre de 2017 recibimos el informe de la Dirección Provincial del Servicio Andaluz de Empleo de Huelva, del que conviene destacar:

• Que este organismo se limita a tramitar la oferta genérica de empleo que presenta el Ayuntamiento para cubrir un puesto de Técnico de (...) solicitando tres candidatos que cumplan con los siguientes requisitos: tener solicitada en su demanda de empleo la ocupación de Técnico de (,...) y tener un nivel mínimo formativo de Diplomatura universitaria, sin especificar ninguna titulación en concreto.

• Que el SAE se limita a intermediar entre los demandantes de empleo y las entidades locales ofertantes en base a los requisitos que solicitan en su oferta, correspondiendo a éstas valorar la idoneidad de los candidatos seleccionados.

III. De los mencionados informes se da trasladado a la persona interesada para que presente las alegaciones que crea convenientes y nos expone que “(…) en ningún momento ni el Ayuntamiento (...) ni la Dirección Provincial del SAE pueden explicar mediante sus comunicados que las personas que seleccionaron no se adecuan a los puestos solicitados habiendo candidatos con un perfil que se ciñe totalmente a los requisitos para desempeñar ese puesto (…)”, reiterándose en sus planteamientos.

Después de analizar dichos informes, esta Institución consideró que no existía irregularidad en la actuación del SAE, cuya actuación se ha ajustado a las previsiones de la Ley 2/2015, por lo que dimos por concluidas nuestras actuaciones con respecto a dicho organismo. Sin embargo, se consideró necesario continuar nuestra intervención con respecto al Ayuntamiento, solicitando un nuevo informe con objeto de conocer qué criterios se han utilizado para solicitar al SAE la preselección de unos candidatos para cubrir puestos tan específicos sin exigir titulación académica concreta, requiriéndose únicamente la posesión de Diplomatura o Grado, y la aplicación de dichos criterios.

Con fecha 10 de enero de 2018 recibimos el informe solicitado al Ayuntamiento, en el que nos expone:

• Que, en función de las necesidades trasladadas por las Concejalías competentes, sólo para los puestos de Arquitectura e Informática se ha exigido titulación con especialización, exigiendo para el resto, genéricamente, la de Diplomatura/Grado al tratarse de grupos de cotización 2.

• Que los requisitos exigidos no aparecen solo en la oferta genérica, sino también en la memoria y que dicha información fue difundida por diferentes medios con suficiente antelación para que los inscritos pudieran conocerla.

• Que “el SAE no limita a la titulación de Diplomado/grado/licenciado en (…) la posibilidad de inscripción en la ocupación de Técnico en (...), siendo que cualquier inscrito/a en la ocupación con Diplomatura o grado(...), en combinación con la antigüedad en el SAE y en la ocupación podría haber resultado preseleccionado”.

Los mismos argumentos se aducen con respecto a la ocupación de Agente de (…).

En base a los referidos antecedentes y normativa que resulta de aplicación, consideramos necesario plantear al Ayuntamiento de Aljaraque las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Los programas de inserción laboral como medida de fomento del empleo.

Como consecuencia de la crisis económica se ha producido una importante disminución de la población activa en la sociedad española, en general, y andaluza, en particular. Para afrontar este grave problema las Administraciones públicas han promovido y desarrollado en los últimos años diferentes programas con objeto de reducir la tasa de desempleo, sobre todo en aquellos sectores de la población que se encuentran con mayores dificultades a la hora de acceder al mercado de trabajo.

La fórmula que suelen contemplar estos programas de fomento del empleo es la de la contratación temporal, que contribuye a que un importante número de ciudadanos y ciudadanas en situación de desempleo puedan incorporarse al mercado laboral por un periodo suficiente que les permita adquirir las competencias y experiencia profesional necesarias para mejorar su empleabilidad, lo que redunda, por tanto, en las posibilidades futuras de conseguir un empleo.

En esta línea, el Parlamento de Andalucía aprobó la Ley 2/2015, de 29 de diciembre, de medidas urgentes para favorecer la inserción laboral, la estabilidad en el empleo, el retorno del talento y el fomento del trabajo autónomo, para “impulsar la creación de empleo en la Comunidad Autónoma de Andalucía, activando el mercado de trabajo mediante la mejora de la empleabilidad, el fomento de la inserción laboral y la creación y consolidación del trabajo autónomo”. A tal fin, se aprueban una serie de medidas entre las que interesa especialmente, en este caso concreto, los programas Emple@Joven y Emple@30+, que tienen por objeto “promover la creación de empleo en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, fomentando la inserción laboral de personas desempleadas por parte de los ayuntamientos, para la realización de proyectos de cooperación social y comunitaria, que les permita mejorar su empleabilidad mediante la adquisición de competencias profesionales”.

Estos programas van dirigidos a promover la inserción laboral de personas desempleadas residentes en municipios andaluces mediante la contratación laboral, en régimen temporal, por parte de los correspondientes ayuntamientos para el desarrollo de determinadas obras o servicios, en las condiciones previstas en la referida Ley 2/2015.

Segunda.- El acceso al empleo en el ámbito público y la correlación entre los criterios a valorar y las funciones a desarrollar.

La mencionada Ley 2/2015, de 29 de diciembre, establece que los ayuntamientos procederán a la contratación de las personas seleccionadas utilizando la modalidad de contrato por obra y servicio determinado.

En el caso que nos ocupa, el artículo 11 de dicha norma establece, en su apartado 5, que ”Los ayuntamientos deberán presentar oferta de empleo ante el Servicio Andaluz de Empleo (...) con las siguientes características:

a) La oferta deberá estar formulada de forma precisa y ajustada a los requerimientos del puesto de trabajo, pudiendo admitirse como criterios de selección los relativos a la titulación y a la formación, siempre que tengan relación directa con su desempeño, estén justificados en la Iniciativa y sean coherentes con la resolución de concesión (...)”

En estas normas queda claramente determinada la naturaleza de la vinculación laboral con la entidad local contratante, así como los requisitos y condiciones de selección de las personas desempleadas que pueden ser contratadas por los ayuntamientos. Sin perjuicio de ello, y dado que estas contrataciones se producen en el ámbito público, rigen también los principios generales consagrados en los artículos 23.2 y 103.3 de nuestra Constitución, así como en el art. 26.1.b) del Estatuo de Autonomía para Andalucía, que establecen que en el acceso al empleo público deben respetarse los principios de igualdad, mérito y capacidad.

Igualmente, el art. 55 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, contempla la garantía de estos principios en los procedimientos de acceso al empleo público, estableciendo además otros que de igual modo han de observarse a la hora de seleccionar al personal funcionario y laboral, como son: la publicidad de las convocatorias y de sus bases, la transparencia, la imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección, la independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección, la adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar y la agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos de selección.

En este ámbito, en la regulación de los singulares procedimientos de selección de las personas destinatarias de estos contratos que se establecen en el art. 11 de la Ley 2/2015, también están implícitos dichos principios, tanto en su apartado 1, al establecer los requisitos y criterios de selección por parte del SAE, como en el apartado 5, donde se contempla la posibilidad de admitir, como criterios de selección, los relativos a titulación y formación relacionada directamente con los requerimientos del puesto de trabajo que se vaya a desempeñar.

En aplicación de estas normas, el Ayuntamiento dicta la resolución relativa al programa Emple@Joven y Emple@+30 aprobando los criterios de las ofertas de empleo a presentar en el SAE. En cuanto a los criterios generales de selección de los candidatos establece que, según el tipo de puesto, se tendrán en cuenta los siguientes:

“a) Personal de oficio: se valorará preferentemente la titulación y la formación, siempre que tengan relación directa con el puesto a desempeñar.

b) Personal de oficina, tareas burocráticas administrativas o de atención al público: se valorará preferentemente la titulación y la formación, siempre que tenga relación directa con el puesto a desempeñar”.

Por lo tanto, y por lo que se refiere a los dos puestos cuestionados en la presente queja, si bien se establecen los criterios de selección de los candidatos observando lo dispuesto en el artículo 11.5.a) de la Ley 2/2015, a la hora de realizar las ofertas, tanto para el puesto de Técnico en (...) como el de Agente de (...), ya desde la memoria justificativa de los proyectos a desarrollar, y a diferencia de lo que se establece en la misma para otros puestos que tienen que desarrollar funciones especializadas, no se exige ninguna titulación académica relacionada directamente con el puesto a desempeñar, sino que únicamente se solicita candidato con nivel formativo de Diplomatura/Grado.

Llama más aún la atención esta situación cuando, pese a que en los requisitos formativos de los candidatos que se establecen en las ofertas no se exige una titulación académica concreta para estos puestos, en el caso de la oferta del puesto de Técnico en (...) se exija como requisito una especialidad formativa de formación ocupacional, en concreto, “Docencia para la formación. CAP o equivalente”, sin que se haga ninguna mención a otras circunstancias relacionadas con la especialidad de la materia objeto del proyecto a desarrollar. Bien es verdad que entre las tareas a desempeñar en ese puesto están “la formación, interpretación y educación ambiental en el medio socio-natural”, pero, por importantes que sean estos requisitos para el desarrollo del proyecto, no puede obviarse el conocimiento o formación en la materia (...) objeto del mismo, debe dársele también, cuando menos, la misma valoración al ser el medio más objetivo para acreditar los conocimientos necesarios en la materia objeto del mismo.

Y es que, en aras de respetar los principios constitucionales de mérito y capacidad en el acceso al empleo público en este tipo de contrataciones, la determinación de los criterios de selección en los procesos selectivos debe orientarse a la valoración de la experiencia y los méritos formativos que estén relacionados con las funciones públicas a desempeñar, lo que redundaría en que las personas aspirantes que finalmente vayan a ocupar las plazas ofertadas sean las más capacitadas para ello. A este respecto, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha reiterado que “la finalidad inmediata del procedimiento selectivo es determinar los de mayor mérito y capacidad y la finalidad mediata es cubrir las plazas.” En esta linea, la actuación de la Administración y, en concreto, de las comisiones encargadas de valorar a los candidatos debe ajustarse a esta finalidad.

Es por ello que, en este contexto, consideramos que la actuación de la Administración durante el desarrollo de un proceso de selección deberá ser coherente con la finalidad de servicio objetivo al interés general que la misma debe tener presente en toda su actividad y que es manifestación del derecho a una buena administración reconocido en el art. 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía. Por lo tanto, en los procesos de selección de personal del sector público se deberá procurar que en las correspondientes ofertas exista una correspondencia entre los requisitos exigidos y las necesidades del puesto, pues, de lo contrario, la Administración acabaría actuando ineficazmente y no cumpliría con el mandato constitucional de servir con objetividad y eficacia al interés general.

Esta necesaria relación entre formación y requerimientos del puesto ha sido reforzada por la jurisprudencia que ha establecido que “Los principios de mérito y capacidad conllevan la necesidad de que exista una correspondencia o correlación entre, de una parte, las aptitudes, conocimientos y experiencias que sean valorados en el correspondiente proceso selectivo de acceso y, de otra, los cometidos de la plaza o puesto a cuyo acceso se aspira” (…) (STS del 28 de septiembre de 2012”.

Tercera.- La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos.

En el proceso de selección seguido por ese Ayuntamiento, otro aspecto que adolece de concreción es el de la motivación de la elección del candidato. En el procedimiento seguido, de acuerdo con los criterios de selección establecidos en el punto primero de la Resolución de esa Alcaldía 2.120/2016, se cita a las personas preseleccionadas para que aporten el CV y el informe de la vida laboral, entre otros documentos, sin que finalmente, una vez realizadas las entrevistas y valorados los correspondientes méritos, la comisión seleccionadora acredite que motivos o valoración le ha llevado a establecer la prelación de candidatos que propone.

En este sentido, desconocemos cuál es el criterio seguido por la comisión de selección para establecer el orden de las personas candidatas, limitándose a señalar en el punto tercero del acta única del proceso de selección para la contratación de personal que, “una vez finalizadas las entrevistas en relación a ocupación/área se procede, a valorar la documentación requerida en la oferta y valoración de entrevistas, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución de Alcaldía”, sin que en los siguientes puntos del acta se haga ninguna referencia a los resultados de la obligada valoración de los criterios establecidos en la Resolución de la Alcaldía para cada una de las personas aspirantes al puesto.

Esta falta de motivación es cuestionable ya que no permite conocer la valoración que la comisión de selección ha realizado de la formación, experiencia y la documentación entregada por los seleccionados para los puestos ofertados y que, en el caso de los de Técnico (...) y de Agente de (...), provoca que puedan suscitarse dudas sobre la idoneidad de los perfiles elegidos para el desarrollo de dichas ocupaciones, al no ponerse de manifiesto los motivos que justifiquen la elección de los candidatos propuestos frente al resto de las personas preseleccionadas.

A este respecto, debe tenerse en cuenta que en los procedimientos selectivos también debe proyectarse el principio de adecuación entre contenido y fin de las actuaciones administrativas, que deriva del artículo 34.2 de la ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuyo tenor literal es el siguiente: “El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos”.

En este sentido, y de modo más concreto, hay que recordar, que el art. 35.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (PACAP), establece expresamente: “la motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte”.

En estos procedimientos, los criterios para la selección de las posibles personas candidatas han de observarse en dos momentos: uno, cuando el SAE debe realizar la preselección inicial en base a las pautas indicadas por el Ayuntamiento que realiza la oferta y los requisitos establecidos en el art. 11 de la Ley 2/2015; y otro, cuando la entidad local contratante procede a la selección de las personas candidatas remitidas por el SAE, con arreglo a los criterios establecidos para ello por la Alcaldía o el Pleno de la Corporación. Es notorio que estos procedimientos selectivos la Administración municipal tienen un amplio margen de discrecionalidad para realizar dicha selección dentro de los criterios que se hayan establecido, pero en ningún caso la discrecionalidad que tiene la Administración puede justificar que no se cumpla con los mandatos contenidos en los artículos 9.3, 23 y 103.3 de la Constitución.

A este respecto, es de especial interés la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2009, que plasmó la nueva doctrina de este Tribunal respecto a las designaciones de empleados públicos cuando intervienen criterios de discrecionalidad, exigiendo que éstas también hubieran de motivarse.

El núcleo de esa nueva jurisprudencia se apoya en la idea principal de que “la libertad legalmente reconocida para estos nombramientos discrecionales no es absoluta sino que tiene unos límites. Límites que están representados por las exigencias que resultan inexcusables para demostrar que la potestad de nombramiento respetó estos mandatos constitucionales: que el acto de nombramiento no fue mero voluntarismo y cumplió debidamente con el imperativo constitucional de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE); que respetó, en relación a todos los aspirantes, el derecho fundamental de todos ellos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE ); y que el criterio material que finalmente decidió el nombramiento se ajustó a las pautas que encarnan los principios de mérito y capacidad (103.3 CE)”.

A partir de esa idea se declara también que las exigencias en que se traducen esos límites mínimos son de carácter sustantivo y formal:

“La exigencia sustantiva consiste en la obligación, a la vista de la singularidad de la plaza, de identificar claramente la clase de méritos que han sido considerados prioritarios para decidir la preferencia determinante del nombramiento.

Y la exigencia formal está referida, entre otras cosas, a la necesidad de precisar las concretas circunstancias consideradas en la persona nombrada para individualizar en ella el superior nivel de mérito y capacidad que le haga más acreedora para el nombramiento".

En el fundamento de Derecho 5º la propia sentencia establece las siguientes consecuencias para los nombramientos realizados por el procedimiento de libre designación:

“a) En el procedimiento de libre designación rigen también los principios de mérito y capacidad, pero, a diferencia del concurso, en que están tasados o predeterminados los que ha decidir el nombramiento, la Administración tiene reconocida una amplia libertad para decidir, a la vista de las singulares circunstancias existentes en el puesto de cuya provisión se trate, cuáles son los hechos y condiciones que, desde la perspectiva de los intereses generales, resultan más idóneos o convenientes para el mejor desempeño del puesto.

b) La motivación de estos nombramientos, que es obligada en virtud de lo establecido en el artículo 54.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común, no podrá quedar limitada a lo que literalmente establece el artículo 56.2 del Reglamento General de Ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo (que sólo la refiere al cumplimiento por el candidato elegido de los requisitos y las especificaciones exigidos en la convocatoria y la competencia para proceder al nombramiento)”.

Continúa la referida Sentencia considerando que lo establecido en dicho precepto reglamentario sobre la motivación deberá ser completado con esas exigencias que resultan inexcusables para justificar el debido cumplimiento de los mandatos contenidos en los artículos 9.3, 23 y 103.3 CE, lo que significa que “la motivación deberá incluir también estos dos extremos: los concretos criterios de interés general elegidos como prioritarios para decidir el nombramiento; y cuáles son las cualidades o condiciones personales y profesionales que han sido consideradas en el funcionario nombrado para apreciar que aquellos criterios concurren en él en mayor medida que en el resto de los solicitantes”.

El propio Tribunal Supremo, en sentencias de 11 de noviembre de 2014 y 30 de septiembre de 2016, ha ratificado que esta motivación se traduce en la exigencia material o sustantiva de identificar claramente la clase de méritos que han sido considerados prioritarios para decidir la preferencia determinante del nombramiento, y en la exigencia formal referida, entre otras cosas, a la necesidad de precisar las concretas circunstancias consideradas en la persona nombrada para individualizar en ella el superior nivel de mérito y capacidad que le haga más acreedora del puesto convocado.
En conclusión, de acuerdo con las normas que regulan el proceso de selección de los puestos a que se refiere la presente queja, y teniendo en cuenta los requisitos establecidos por esa Alcaldía para la selección de los puestos convocados por ese Ayuntamiento, no puede acreditarse que, ni en la propuesta de la comisión de selección, ni en la resolución de designación de las personas seleccionadas para dichos puestos conste motivación que justifique la elección de las personas candidatas y, consiguientemente, el cumplimiento del art. 35.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (PACAP), así como de los principios constitucionales que deben observarse en los procesos de acceso al empleo público.

En atención a cuanto antecede y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de deberes legales: Art. 35.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y artículos artículos 9.3, 23 y 103.3 de la Constitución.

RECOMENDACIÓN 1: Para que, las convocatorias para acceder a puestos correspondientes al desarrollo de programas de empleo, los procesos selectivos se ajusten a lo dispuesto por los preceptos constitucionales de acceso al empleo público, formulándose ofertas orientadas a seleccionar en condiciones de igualdad de oportunidades a las personas candidatas preseleccionadas por el Servicio Andaluz de Empleo de mayor mérito y capacidad, siendo necesario para ello que exista correspondencia entre las funciones a desempeñar en los puestos ofertados y la formación y experiencia de las personas que finalmente sean seleccionadas.

RECOMENDACIÓN 2: Para que, igualmente, en la interpretación de los baremos de méritos se observen estos mismos principios por parte de la comisión técnica constituida al efecto que, en todo caso, deberá motivar la justificación de la elección de las personas finalmente propuestas para el desempeño de los puestos ofertados.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz