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Que se mantenga la oferta asistencial del programa de atención domiciliaria de la Fundación Andaluza para la Integración Social del Enfermo Mental (FAISEM)

Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 17/4113 dirigida a Fundación Andaluza para la Integración Social del Enfermo Mental (FAISEM)

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución a la Fundación Andaluza para la Integración Social del Enfermo Mental (FAISEM) por la que recomienda que se mantenga la oferta asistencial del programa de atención domiciliaria de FAISEM y se valore la oportunidad de su incremento en coordinación con las Unidades de Gestión Clínica.

Asimismo, recomienda que se articulen y coordinen las medidas necesarias entre los sistemas de información de las Administraciones implicadas para un conocimiento transparente del número de personas con problemas de salud mental que acceden al Servicio de Ayuda a Domicilio de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia con un identificativo en los sistemas de información, a fin de valorar el número y porcentaje de personas que teniendo aconsejada la misma como medida terapéutica acceden al mismo.

ANTECEDENTES

El interesado se dirige a esta Institución con fecha 20 de julio de 2017 para interponer una queja mediante la que pone en conocimiento de esta Defensoría la reducción significativa de plazas que, a su juicio, se viene produciendo en el programa de atención domiciliaria de la Fundación Andaluza para la Integración Social del Enfermo Mental (FAISEM) y afirma que esta reducción no se justifica por el desarrollo de la ley de la dependencia, a la vez que sostiene que los potenciales beneficiarios del programa no vienen siendo atendidos por el sistema de autonomía y atención a la dependencia.

En este sentido, nos cuenta que en el trabajo diario de coordinación de los servicios de salud mental y los servicios sociales comunitarios se detecta que hay pacientes que reúnen criterios para su acceso al programa domiciliario de FAISEM, y que podrían beneficiarse de sus prestaciones, sin que ello ocurra, y nos refiere que el programa de apoyo domiciliario persigue el incremento de la autonomía de personas que viven en sus propios domicilios, ofertándoles apoyo y supervisión (en principio iguales a los que se proporcionan en los otros recursos residenciales de FAISEM), favoreciendo sus salidas y el desarrollo de actividades.

Por ello, sostiene que aunque pueda existir un ámbito de coincidencia con el servicio de ayuda a domicilio del sistema de autonomía y atención a la dependencia, el programa de apoyo domiciliario de FAISEM tiene un objetivo de supervisión de las personas con trastorno mental, para facilitar la pervivencia de las mismas en sus domicilios, que no se detecta en la prestación que se dispensa desde los servicios sociales locales.

Admitida a tramite la queja, se solicitó al amparo de lo dispuesto en los artículos 18.1 y 19.1 de la Ley del Defensor del Pueblo Andaluz, la emisión de un informe sobre estos extremos a la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía (ASSDA) y a FAISEM, interesando especialmente conocer algunas cuestiones, tales como, el juicio de valoración de la necesidad de una y otra prestación, el procedimiento y plazo medio de acceso a las mismas, la diferencia de contenido que existe entre ambas y los datos actualizados a 2017 de beneficiarios del programa de la Fundación, así como de las personas afectadas por trastorno mental grave que tienen adjudicado el servicio de ayuda a domicilio del sistema de dependencia, con indicación del tipo de actuaciones que comprende en cada caso (ya sean tareas domésticas o de carácter personal) y nivel de intensidad reconocido.

Por último, se interesaba conocer los requisitos formativos exigidos a los monitores de FAISEM para acceder a los puestos de trabajo en el programa residencial, y cuáles se piden a los auxiliares de ayuda a domicilio del servicio de atención a la dependencia que trabajan con enfermos mentales.

Pues bien, con fecha 23 de marzo de 2018, se remite el informe emitido por la citada Fundación en la que se nos explica que la atención en el domicilio de las personas con Trastorno Mental Grave en Andalucía, ha sido desde los primeros años de la creación de FAISEM una modalidad que daba respuesta a las necesidades de estas personas con buenos niveles de autonomía personal, pero que se beneficiaban de una supervisión y apoyo de determinadas necesidades sin tener que ocupar una plaza en centro residencial.

No obstante, nos informan que tras la promulgación de la Ley de Dependencia, que incorpora dicha modalidad de atención para personas dependientes en general y para aquellas que su dependencia es consecutiva al padecimiento de un Trastorno Mental Grave (TMG), la referida prestación de atención en domicilio, desde entonces, es llevada a cabo por personal de los Servicios Sociales Comunitarios.

Así, indican que se ha disminuido progresivamente esta modalidad de oferta asistencial, manifestando que no han dejado de prestar la atención a quienes ya la venían recibiendo, pero confirmando que desde la puesta en funcionamiento de la Ley de Dependencia, las necesidades de ayuda domiciliaria se canalizan a través de los servicios sociales comunitarios antes mencionados.

Asimismo, ofrecen los datos cuantitativos del año 2017, ofreciendo la información del total de plazas en Andalucía y provincializadas de personas atendidas en el programa de FAISEM, manifestando el desconocimiento de personas con TMG que tienen adjudicado el servicio de ayuda a domicilio a través de la ley de dependencia, dado que dicha información la tiene la ASSDA.

Respecto a los requisitos formativos del personal de atención domiciliaria en FAISEM se informa que son los mismos que para el resto del personal del Programa Residencial recogidos en la entonces Resolución de 28 de julio de 2015, conjunta de la Dirección-Gerencia de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía y de la Secretaria General de Servicios Sociales.

Por otra parte, se recibe el informe de la ASSDA, con fecha 2 de abril de 2018, en el que se informa de la imposibilidad de ofrecer el número de personas con trastorno mental que tiene reconocido en la actualidad el servicio de ayuda a domicilio, el nivel de dependencia que tienen, y el nivel de intensidad asignado, puesto que según nos comunican el sistema de información del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia no permite desglosar los datos de las personas beneficiarias del servicio de ayuda a domicilio entre aquellas personas en situación de dependencia usuarias del mismo con trastorno mental de aquellas que no tienen dicho trastorno.

En cuanto a los requisitos formativos del personal que presta el servicio de ayuda a domicilio se remiten a la Resolución de 11 de diciembre de 2017, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, por la que se publica el Acuerdo del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, que modifica parcialmente el Acuerdo de 27 de noviembre de 2008, sobre criterios comunes de acreditación para garantizar la calidad de los centros y servicios del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia establecida por el Real Decreto 295/2004, de 20 de febrero, según se determine en la normativa que la desarrolla.

A la vista de los antecedentes expuestos, procede efectuar las siguientes

CONSIDERACIONES

Abordamos en la sustanciación de la presente queja un asunto que se plantea a esta Institución de forma habitual, el tratamiento de las personas con enfermedad mental y la insuficiencia de recursos para su atención, que fue objeto de estudio en el Informe Especial al Parlamento presentado por esta Defensoría en el año 2013 bajo el título “La situación de los enfermos mentales en Andalucía”, realizándose un recorrido por los distintos aspectos conformadores de los sistemas sanitario y social de la salud mental, especialmente tras la entrada en vigor de la Ley de la Dependencia, y en el que se exponía la distinta casuística que nos trasladaba la ciudadanía, dedicándose algunos aspectos del estudio al tema que ahora nos concierne de la ayuda a domicilio.

Se plantea por el interesado una reducción de las plazas del programa de FAISEM para la atención de personas con enfermedad mental en su domicilio, programa que tiene como objetivo favorecer la permanencia y participación activa del enfermo mental en la comunidad, en el contexto actual de modelo comunitario de atención a la salud mental y que además está incluido en la cartera de servicios, según vamos a exponer.

Nos ocupamos, en primer lugar, del amparo legal para el ejercicio de este derecho, el de la atención domiciliaria en favor del colectivo de personas con enfermedad mental, que encuentra acomodo en el artículo 20, único del Capítulo III de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, bajo el titulo “De la salud mental” en el que se mandata la potenciación de determinados recursos a las Administraciones sanitarias, entre los que se encuentra la atención a domicilio. Por su parte, la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, se refieren en sus artículos 12.2.h y 13.2.g a la atención a la salud mental y el artículo 14 se dedica a la regulación de la prestación de atención sociosanitaria.

Si acudimos al Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, por el establece la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su actualización, se regulan y concretan las prestaciones para la atención a las personas que sufren este tipo de patologías.

En el ámbito de la comunidad autónoma, la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, regula ex articulo 18.2, la atención a los problemas de salud mental, preferentemente en el ámbito de la comunidad, potenciando los recursos asistenciales, entre lo que se encuentra la atención domiciliaria y en cuanto al aspecto organizativo, el Decreto 77/2008, de 4 de marzo, de ordenación de los servicios de Salud Mental, define las Unidades de Gestión Clínica (UGC) y entre los objetivos de las mismas señala el desarrollo de la actividad asistencial y el apoyo a la integración social de las personas con problemas de salud mental, actuando con criterios de autonomía organizativa, de corresponsabilidad en la gestión de los recursos, de buena práctica clínica y de cooperación intersectorial.

Igualmente, el proceso asistencial integrado para personas con enfermedad mental del año 2006 publicado en la página web de la Consejería de Salud y Familias incluye entre las medidas asistenciales la atención domiciliaria.

Lógicamente, la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (LAPAD) supone un momento importante en la atención a personas en situación de dependencia, puesto que eleva a la categoría de derecho la atención a la personas que se encuentran en esta situación. Ahora bien, ello nos ha suscitado inquietud desde un primer momento, ya que la equiparación de ambas modalidades de atención a estos efectos, la sanitaria, como derecho consagrado, y la de carácter social, también como derecho subjetivo, no pueden suponer una merma en el acceso a los recursos, como se nos plantea por el interesado promotor de la queja, ya que advierte que la entrada en juego de la Ley de Dependencia ha justificado la reducción de plazas del programa de FAISEM que nos advierte no se encuentran atendidos por el sistema de autonomía y atención a la dependencia.

Confirmada resulta la manifestación que por el interesado se nos hacía respecto a la reducción de plazas del programa de ayuda a domicilio de FAISEM, ya que el informe que emite la gerencia de la referida Fundación constata esta situación, y sin ambages se nos dice que desde la puesta en funcionamiento de la Ley de Dependencia, las necesidades de ayuda domiciliaria se canalizan a través de los servicios sociales comunitarios antes mencionados e igualmente si analizamos el total de plazas en Andalucía, observamos una minoración de plazas, pues sí en el año 2008 se contaban con un total de 585 plazas, en el 2017 se disponen de 232 plazas, así se ha minorado la capacidad asistencial en un total de 353 plazas.

Ahora bien, las personas que se atienden con trastorno mental a través de la Ley de la Dependencia es desconocido, puesto que por parte de la ASSDA nos informan de la imposibilidad que tienen de saber el número de personas con trastorno mental que se atienden en la actualidad por el servicio de ayuda a domicilio, así que nos encontramos con que el derecho a la atención a domicilio que se consagra en la normativa sectorial sanitaria no es susceptible de cuantificación.

Este es un tema que ya planteábamos a Faisem en la queja 12/6525 que se tramitó por este motivo, informándonos entonces la citada Fundación que el programa de ayuda a domicilio es complementario de otras formas más estructuradas de atención residencial y de los programas generales de Ayuda a Domicilio de los Servicios Sociales comunitarios y que la reordenación de la atención domiciliaria de los servicios sanitarios (impulsada en los dos Planes Integrales de Salud Mental) y muy especialmente el desarrollo del Sistema para la Autonomía y la Atención a la Dependencia, con su apuesta por un programa general de Ayuda a domicilio que no rechaza a las personas con trastornos mentales graves, habían permitido sistematizar mejor las actuaciones y resituar cuantitativamente el funcionamiento del programa de ayuda a domicilio, por lo que se informaba que pese a la disminución de plazas ofertadas se trataba de un programa que seguía funcionando en el nuevo contexto, lo que en su momento culmino con el cierre de la queja, entendiendo esta Defensoría que el programa, con su limitaciones, venía ayudando a mejorar la atención de las personas con problemas de salud mental, dejando constancia en cualquier caso de la disminución de la cobertura de la asistencia a domicilio en muchos municipios desde la aplicación de la Ley de Dependencia, lo cual se nos ponía de manifiesto por las quejas que recibíamos de la ciudadanía y así lo recogimos en el informe Especial sobre la Salud Mental en Andalucía, presentado al Parlamento Andaluz.

No en vano, como decimos, en el informe publicado en el año 2013, advertíamos que las plazas existentes podían no estar asignándose con una distribución adecuada y proporcionada a las necesidades sanitarias y sociales de la población, de acuerdo con criterios objetivos, ni con transparencia (un ejemplo es que los datos de atención a personas con enfermedad mental son desconocidos), e igualmente advertíamos que los servicios de salud mental no juegan el protagonismo que le correspondería en el acceso de los pacientes con TMG a estas plazas, al menos así se nos ponía de manifiesto por diversos sectores profesionales de la Salud Mental y se nos vuelve a manifestar por el promotor de la queja.

Dado que en el informe emitido tampoco se nos aclara el juicio de valoración de la necesidad de una y otra prestación, hemos de insistir en este punto en la necesidad de clarificar los mecanismos de derivación a estos recursos, asegurando la atención al colectivo de personas afectadas por trastorno mental y garantizar la transparencia en el acceso y el conocimiento de datos de la población atendida.

Por otra parte, la problemática que se nos planteaba entonces, y que pervive según nos traslada la promotora de la queja, es evidenciada de alguna forma en el III Plan Andaluz Integral de Salud Mental 2016-2020. Traemos a colación alguno de los aspectos que consideramos oportuno resaltar:

En la valoración interna que se realiza del II Plan Integral de Salud Mental de Andalucía (PISMA) se establece literalmente “Otro aspecto a mejorar es la distribución de los recursos de apoyo social de FAISEM. Es preciso fortalecer los recursos vinculados a la “Ley de Dependencia”, así como modificar el procedimiento actual de evaluación del grado de dependencia, escasamente adaptado a las necesidades de las personas con enfermedad mental”.

En el apartado descriptivo relativo a los recursos para la atención a las personas con problemas de salud mental, se plantea la mejora de procesos de atención reduciendo la burocracia y que en la valoración de la “dependencia” se tenga en cuenta la información específica de salud mental.

En la línea estratégica 2 del Plan “Detección, Atención y Recuperación”, en el Objetivo general 4, y dentro de uno de sus objetivos específicos se persigue que las UGC de Salud Mental, FAISEM y la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia establezcan protocolos de coordinación para complementar los planes individualizados de atención del SAAD.

En la línea estratégica 4 del Plan “Gestión de recursos y sistemas de información”, en el objetivo general 8: “Recursos de soporte del Plan”, se pretende la adecuación de la distribución territorial de FAISEM a la de los servicios de salud mental, que favorezca la equidad en el acceso y la cooperación con los servicios públicos de salud mental y del SAAD y la exploración de vías de conexión entre los sistemas de información de los diferentes sectores implicados en la atención a personas con problemas de salud mental, especialmente los desarrollados por la Junta de Andalucía (SAS, FAISEM, Atención Temprana, Red de Atención a las Drogodependencias, SAAD...). Esta medida, hemos de decir, nos permitiría conocer los datos.

Cuestiones de mejora que por otra parte ya se advertían en el estudio publicado por el Ministerio de Sanidad bajo el titulo Transversalidad y continuidad asistencial en salud mental disponible en la siguiente URL:

https://www.mscbs.gob.es/organizacion/sns/planCalidadSNS/excelencia/map/mapDocs.htm#saludMental

En dicho estudio del año 2014 a la vez que se incluye la necesaria atención domiciliaria, se cuestionaban algunas limitaciones para una correcta implementación de los derechos sanitarios en la aplicación de la Ley de Dependencia, y se contestaba que se observaban dificultades para priorizar el acceso a recurso de personas con trastorno mental grave, entre otras razones por encontrase vinculada la atención a la dependencia mayoritariamente a la organización de los servicios sociales, y no al área de Salud, aunque ciertamente disponemos de escasos datos al respecto en cuanto a la población atendida.

Llegados a este punto, y sobre la evidencia de la necesidad de atender al colectivo y la oportunidad del tratamiento a través de los programas de ayuda a domicilio como respuesta a las necesidades de estas personas con buenos niveles de autonomía personal, aspecto que no ha sido cuestionado, tenemos que manifestar nuestra preocupación por el acceso a los recursos del colectivo de personas con enfermedad mental en condiciones de equidad.

Ello sin entrar a valorar, por exceder del asunto que nos ocupa, la demora que preside la resolución de los procedimientos de reconocimiento de la situación de dependencia y derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, así como el Programa Individual de Atención, que excede con creces del tiempo legalmente establecido y para los que el Defensor del Pueblo Andaluz seguirá insistiendo en la importancia de que se adopten, en el ámbito de sus respectivas competencias por las Administraciones implicadas, las medidas técnicas y jurídicas necesarias para agilizar el mismo.

Así las cosas, y ateniéndonos a la posibilidad que a esta Institución confiere el art. 29.1 de su Ley reguladora (Ley 9/83, de 1 de diciembre), hemos decidido formular a esa Dirección Gerencia la

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1.- Que se mantenga la oferta asistencial del programa de atención domiciliaria de FAISEM y se valore la oportunidad de su incremento en coordinación con las Unidades de Gestión Clínica que deberán de informar y valorar la correcta continuidad asistencial que se viene prestando por el programa del servicio de ayuda a domicilio que gestiona la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía para el colectivo de personas con enfermedad mental, en tanto no se ultimen los protocolos previstos en el III Plan Integral de Salud Mental, por el riesgo de exclusión de la atención en el sistema de dependencia.

RECOMENDACIÓN 2.- Que se articulen y coordinen las medidas necesarias entre los sistemas de información de las Administraciones implicadas para un conocimiento transparente del número de personas con problemas de salud mental que acceden al Servicio de Ayuda a Domicilio de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia con un identificativo en los sistemas de información, a fin de valorar el número y porcentaje de personas que teniendo aconsejada la misma como medida terapéutica acceden al mismo.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Si quiere presentar una queja o una consulta pinche en el siguiente enlace

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