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Pedimos a las Diputaciones un servicio profesional y técnico a los pequeños municipios para la protección del suelo no urbanizable

Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 19/4486 dirigida a Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio, Viceconsejería, Diputaciones Provinciales andaluzas

Con base en los informes recibidos, la documentación que obra en la queja y la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución en virtud del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formula Resolución a la Viceconsejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio y 8 Diputaciones Provinciales andaluzas en el sentido de que en aquéllas se organice un Servicio o Sección especifico suficientemente dotado para prestar asistencia, asesoramiento y apoyo en materia de disciplina urbanística a los pequeños municipios que lo soliciten mediante la aprobación de una norma provincial que regule los términos y requisitos de asistencia, formas de financiación, urgencia de la asistencia requerida y la suscripción de los correspondientes convenios de colaboración, para una mejora de la articulación de las actuaciones encaminadas a impedir nuevas edificaciones irregulares en el suelo no urbanizable.

ANTECEDENTES

Hemos recibido su informe, de referencia ... y registrado de salida el … de 2019 con el núm. ..., relativo al expediente arriba indicado, iniciado de oficio por esta Institución en relación con la cooperación y asistencia de las Diputaciones a los pequeños municipios para la protección del suelo no urbanizable.

Manifestábamos en nuestro escrito de apertura de esta actuación de oficio que esta Institución ha venido mostrando en sus sucesivos Informes Anuales al Parlamento de Andalucía y en algunos Informes Especiales y Jornadas, su preocupación ante las graves agresiones que se vienen perpetrando en nuestro territorio contra el suelo no urbanizable como consecuencia de la ejecución de obras y edificaciones no autorizadas con el importante daño, en muchos casos irreparable, que ello conlleva para sus valores naturales, medioambientales y agrícolas.

Subrayábamos que estas actuaciones ilegales, si queremos evitar o, al menos paliar, sus consecuencias, exigían una rápida respuesta por parte de los poderes públicos, a fin de que estas edificaciones no se consoliden y permanezcan dado el daño que suponen para los intereses generales. No caben respuestas tardías, puesto que la intervención, cuando se está iniciando una construcción o parcelación ilegal, resulta mucho más eficaz y positiva.

También hacíamos notar que estos atentados a importantes valores naturales se producen, en muchos casos, en pequeños municipios de nuestra geografía que se encuentran presionados por una especulación urbanística depredadora y que la ausencia de una adecuada respuesta a estas agresiones por parte de los responsables municipales de estas pequeñas localidades cabe atribuirla, por un lado, a la insuficiencia de medios técnicos y personales que padecen, pero tampoco cabe desdeñar que, en muchos supuestos, la cercanía y las relaciones cotidianas de vecindad entre las autoridades locales y los infractores hacen difícil y complejo que se impongan y ejecuten las sanciones y las demoliciones que puedan resultar procedentes.

Concluíamos que, por ello, ante la ineludible necesidad de una respuesta adecuada a estas vulneraciones de la normativa urbanística y medioambiental para conseguir restituir el orden perturbado, venimos proponiendo que tanto la Administración Autonómica como las Diputaciones Provinciales fortalezcan y presten asistencia a los Servicios Jurídicos y Técnicos de los pequeños municipios, mediante convenios de colaboración que, de forma permanente, permitan combatir eficazmente y con los medios necesarios las infracciones urbanísticas que se cometan.

Las Diputaciones Provinciales están llamadas a jugar un papel decisivo en la defensa de la legalidad urbanística y protección de los valores naturales de nuestro territorio, singularmente en el caso de los pequeños municipios que, de forma perentoria, necesitan de la colaboración y asistencia de los mejor dotados Servicios Técnicos y Jurídicos de nuestras Diputaciones Provinciales.

En consecuencia, con objeto de poder valorar si las Diputaciones Provinciales de nuestra Comunidad Autónoma están prestando una asistencia eficaz a los pequeños municipios para que, mediante el ejercicio eficiente de sus competencias en materia de disciplina urbanística, puedan propiciar la preservación de los valores naturales que nuestro territorio, planteamos a las Diputaciones Provinciales de nuestra Comunidad Autónoma una serie de cuestiones dando cuenta, a continuación, de las respuestas recibidas.

En todo caso, debemos manifestar que la Diputación Provincial de Málaga, pese a nuestras reiteradas gestiones, no ha dado respuesta alguna a nuestra petición de informe. Aunque más adelante informaremos de esta falta de colaboración, ello determina que no figure dicha provincia entre las reseñas de las contestaciones recibidas que, a continuación, se relacionan.

1ª.- Si esa Diputación cuenta con un Servicio específico de Asistencia y Cooperación con los pequeños o medianos municipios de esa provincia a fin de que puedan ejercer sus competencias urbanísticas y, singularmente, en materia de disciplina urbanística.

ALMERÍA.- Se nos señaló que, a través del Área de Asistencia a Municipios, se presta asistencia técnica en materia de asesoramiento jurídico, económico, recursos humanos, urbanismo, arquitectura y edificación, así como suplencia en el ejercicio de funciones públicas de Secretaría, Intervención y Tesorería, en este último caso de los municipios menores de 5.000 habitantes.

Se añade que los destinatarios de estas asistencias no son sólo los pequeños municipios, sino las mancomunidades, consorcios y otras entidades locales que agrupen o asocien a varios municipios, entidades menores y entes instrumentales locales.

Por tanto, no se trata de un servicio específico en materia de urbanismo, sino de un servicio de asistencia de carácter general en el marco de las competencias propias de las Diputaciones Provinciales.

CÁDIZ.- El Servicio de Asistencia Municipal se integra dentro del Área de Cooperación y Asistencia a Municipios, constituyendo su objeto principal satisfacer las necesidades de colaboración jurídica, técnica y económica preferentemente de los municipios con población inferior a 20.000 habitantes. Se dispone desde hace muchos años de este Servicio y, entre sus competencias, se encuentra el apoyo a la gestión en materia urbanística, incluida lógicamente la disciplina en este ámbito.

CÓRDOBA.- Se cuenta desde hace 30 años con el Servicio de Arquitectura y Urbanismo para asistir a los municipios, concretado en seis programas de trabajo, actualmente en renovación con el nuevo Reglamento de Prestación de Servicios Técnicos. En concreto, el Programa de Asistencia Urbanística (PAU) pretende la asistencia municipal en materia de planeamiento, gestión y disciplina urbanística.

GRANADA.- Cuenta con un Servicio de Asistencia a Municipios (52 personas adscritas) y dentro de este Servicio se incluye una Sección de Urbanismo (16 personas) que atiende tanto a necesidades de planeamiento como de disciplina urbanística de los municipios de la provincia, especialmente de los de menor capacidad económica y de gestión.

HUELVA.- Aunque no se cuenta con un Servicio específico de disciplina urbanística, se indica que se cuenta con un Servicio de Concertación en la sede de la Diputación con un Asesor Urbanístico y una Unidad de Arquitectura y Urbanismo ubicada en Aracena que asiste a los municipios de la Sierra de Aracena, donde están la mayoría de los pequeños municipios y donde mayor demanda de asistencia se produce.

JAÉN.- Tiene un Reglamento regulador de la Asistencia técnica y material de la Diputación a los municipios de la provincia, que concreta los requisitos de la asistencia y la forma de financiación con criterios de atención preferente a los municipios de menor población y de insuficiente capacidad económica y de gestión. Se regula asistencia en materia de disciplina urbanística, aunque siempre a iniciativa municipal.

Se encuentra funcionando a los anteriores efectos, el Servicio de Urbanismo y Ordenación del Territorio en la sede provincial, aunque antes había secciones en otras localidades de la provincia.

SEVILLA.- Dispone de un Servicio de Asistencia Urbanística para colaborar con los Ayuntamientos en la materia, conformado en base al anterior Servicio de Urbanismo, proveniente a su vez del Patronato de Urbanismo y Acción Territorial extinguido en 1.995.

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2ª.- En el caso de que no esté constituido y en funcionamiento dicho Servicio, las causas que hayan determinado tal hecho, señalando si se ha prestado asistencia en esta materia por otras vías o métodos.

ALMERÍA.- Se encuentra constituido y en funcionamiento.

CÁDIZ.- Se cuenta con el mismo.

CÓRDOBA.- Igualmente en funcionamiento.

GRANADA.- La provincia está dotada con dicho Servicio.

HUELVA.- Se presta asistencia en materia de Urbanismo a través del Servicio de Concertación, aunque no se cuenta con un Servicio específico de disciplina urbanística por falta de recursos humanos y materiales.

JAÉN.- También está dotada esta provincia del correspondiente Servicio.

SEVILLA.- Se cuenta con este Servicio.

En cuanto al caso de Málaga, aunque no contamos con respuesta, consta por otros expedientes de queja que no está dotada del Servicio, pese a que la situación costera y la presión urbanística que afecta a muchos municipios, precisamente aconsejaría con mayor fundamento contar con el Servicio al que nos venimos refiriendo.

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3ª.- En el caso de estar constituido este Servicio Provincial, deseamos conocer sus criterios de organización y medios personales y materiales con los que cuenta, así como el número de municipios a los que se presta asistencia y el de los expedientes de disciplina urbanística que afecten al suelo no urbanizable de sus respectivos términos municipales.

ALMERÍA.- Los criterios de organización pasan por el respeto a la autonomía local, proximidad, racionalidad y adecuación técnica, económica y temporal, disponibilidad de medios y gestión eficiente, cofinanciación, asistencia a demanda expresa municipal y colaboración de las entidades destinatarias de la asistencia.

Se organiza a través de la Sección de Asesoramiento Urbanístico del Servicio de Asesoramiento y, en materia de disciplina urbanística, se circunscribe a la emisión de informes técnicos y, por tanto, no se asume la Instrucción y Secretaría de dichos procedimientos de disciplina urbanística. En concreto, en 2018, se elaboraron 63 informes de materia de disciplina urbanística asesorando a 28 municipios que lo solicitaron.

También se asume la defensa y representación de los municipios cuando los correspondientes Ayuntamientos son demandados en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

CÁDIZ.- El Servicio de Asistencia Municipal tiene varios Servicios, uno Central y otras sedes en Jimena, Medina Sidonia, Olvera y Villamartín. Cuentan con Arquitectos, Arquitectos Técnicos, Delineantes, Topógrafos, Asesores Jurídicos y Económicos y personal administrativo y auxiliar.

Además de otras materias urbanísticas, emiten los informes técnicos y jurídicos en expedientes de disciplina urbanística, se resuelven alegaciones e informes previos a resoluciones y recursos.

En materia de disciplina se asiste a todos los municipios que lo solicitan y también se cita a los técnicos de Diputación para prestar declaración ante Juzgados y Tribunales.

CÓRDOBA.- El Servicio de Arquitectura y Urbanismo cuenta con siete Unidades Territoriales y cada una cuenta con su adecuado personal técnico para atender los seis programas de trabajo en esta materia que se encuentran en desarrollo. Todas estas Unidades dependen de los Servicios Centrales de la Oficina de Urbanismo que, a su vez, cuentan con cuatro asesores especialistas en urbanismo.

Se presta servicio a 75 municipios menores de 20.000 habitantes y se finaliza indicando que resultan prácticamente nulas las solicitudes de asistencia en expedientes de disciplina urbanística.

GRANADA.- La asistencia se presta a aquellos municipios que han suscrito convenio de encomienda de gestión. A petición del Ayuntamiento, en materia de disciplina, se visita la obra y medición, emisión de informes técnico y jurídico, instrucción de procedimientos, resolución de alegaciones, propuesta de resolución y se informan los recursos.

Se han tramitado 270 expedientes de restablecimiento del orden jurídico perturbado y 290 sancionadores y elaborado 643 informes técnicos o jurídicos, afectando al suelo no urbanizable el 80% de ellos.

HUELVA.- Se subraya que los Letrados del Servicio Jurídico atienden los pleitos que se producen en materia contencioso-administrativa y relativos a la disciplina urbanística, además de elaborar los informes jurídicos sobre dicha materia y afines.

JAÉN.- El Servicio de Urbanismo y Ordenación del Territorio no cuenta con Unidades Territoriales, aunque sí existieron en el pasado. Cuenta con un Jefe de Servicio y tres Jefaturas de Sección, una de ellas de Gestión y Disciplina Urbanística. Las Secciones cuentan con hasta 12 técnicos que se distribuyen entre ellas en función de la carga de trabajo. Normalmente son seis los técnicos que asisten a la Sección de Gestión y Disciplina Urbanística.

A iniciativa municipal y previa suscripción de los oportunos convenios, se elaboran, coordinan y se presta seguimiento a Planes de Inspección; se inspeccionan parajes, zonas o ámbitos concretos; se colabora en la tramitación de expedientes sancionadores y de restablecimiento de la legalidad urbanística y se redactan informes técnicos y jurídicos relativos a licencias o autorizaciones.

SEVILLA.- Dispone de la Ordenanza reguladora de la prestación de asistencia técnica de la Diputación de Sevilla a las Entidades Locales de la provincia y de la Carta de Servicios de Asistencia que, en materia de asistencia urbanística comprende esta función en disciplina urbanística, planeamiento y gestión, política urbanística (redacción de convenios), vivienda, etcétera. Específicamente se ha aprobado la Ordenanza reguladora de la prestación por la Diputación de la asistencia material en disciplina urbanística limitada a los municipios menores de 5.000 habitantes (son 43). Una asistencia por municipio y mes, con un máximo global de 10 solicitudes en dicho periodo mensual.

El Servicio cuenta con la Jefatura de una Geógrafa, 4 Arquitectos y 3 Delineantes.

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4ª.- Número de Convenios suscritos con municipios de esa provincia en orden al ejercicio de la disciplina urbanística, valorando su grado de ejecución y cumplimiento.

ALMERÍA.- No se tiene constancia de ningún convenio suscrito.

CÁDIZ.- No se responde específicamente a esta cuestión, aunque se deduce que la asistencia se presta a demanda de los municipios de menos de 20.000 habitantes, sin que existan convenios concretos suscritos.

CÓRDOBA.- No hay convenios suscritos, aunque recientemente se solicitó la aprobación de uno por parte del Ayuntamiento de Montoro que no llegó a concretarse por ausencia de medios humanos y materiales.

GRANADA.- Tiene suscrita una encomienda de gestión en la materia con 106 municipios menores de 20.000 habitantes. Se añade que ciertas actuaciones deben ser realizadas por los Ayuntamientos, como las notificaciones que, en ocasiones, se demoran y provocan caducidad de los expedientes.

HUELVA.- No hay convenios suscritos con los municipios y tampoco se ha solicitado por los mismos.

JAÉN.- Se destaca la elaboración de una Ordenanza a incluir en todos los PGOU para regular el suelo no urbanizable para conseguir un tratamiento igualitario y coherente. Así, se han elaborado Ordenanzas Tipo mediante la firma de numerosos convenios con los municipios afectados.

SEVILLA.- Las Ordenanzas aprobadas para regular la asistencia a municipios no requieren la aprobación de convenios específicos en materia de disciplina, aunque sí se ha requerido para asistencia en materia de planeamiento por sus características y larga duración.

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5ª.- Valoración sobre las actuaciones de los Servicios de Inspección Urbanística de la Comunidad Autónoma en esa provincia y si, a su juicio, son suficientes sus iniciativas o deberían incrementarse sus intervenciones en orden a la protección del suelo no urbanizable, señalando si se coopera en esta materia con los Servicios Provinciales.

ALMERÍA.- Se manifiesta la imposibilidad de realizar una valoración dado que se desconocen las intervenciones que realizan dichos Servicios.

CÁDIZ.- No emite valoración alguna por carecer de los datos precisos para ello, aunque se encuentran en disposición de colaborar en caso necesario para la mejor protección del suelo no urbanizable.

CÓRDOBA.- Se desconocen las intervenciones que puedan haber realizado en este ámbito los Servicios Autonómicos y se añade que no se han impulsando medidas de colaboración entre ambas instancias administrativas.

GRANADA.- No hay ningún tipo de colaboración o comunicación entre ambas Administraciones, por lo que se declina realizar alguna valoración al respecto de posibles intervenciones autonómicas.

HUELVA.- Desconocen los criterios de intervención de los Servicios Autonómicos, pero consideran interesante su reforzamiento, dada la dificultad para ejercer la disciplina urbanística en los pequeños municipios y podría constituir un eficaz medio para luchar contra el grave problema de la disciplina urbanística.

JAÉN.- Entienden que la intervención de estos Servicios debería ser más abierta y colaborativa con las Diputaciones Provinciales ya que, en la actualidad, no hay establecida ninguna línea de colaboración. Y ello, pese a que, en el año 2017, se convocó una reunión con todas las Diputaciones Provinciales a los citados efectos, pero ello no se ha plasmado en ningún resultado posterior, no habiéndose fijado ninguna línea de colaboración.

SEVILLA.- Considera aventurado emitir una valoración sobre la actuación de estos Servicios Autonómicos por carecer de datos para pronunciarse y no existir líneas concretas de cooperación permanentes o institucionalizadas en la materia.

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6ª.- Por último, interesamos que nos traslade cualesquiera otros datos o informaciones que estime de interés en torno a este asunto.

ALMERÍA.- No se contienen en la respuesta de esta Diputación Provincial consideraciones que se estimen de interés a añadir a las ya expuestas.

CÁDIZ.- Tampoco se contienen en la respuesta de esta Diputación Provincial consideraciones que se estimen de interés a añadir a las ya expuestas.

CÓRDOBA.- Estima que avanzar en la asistencia plena en materia urbanística requeriría un esfuerzo económico importante en personal funcionario y medios materiales, aunque informa también que no se aprecia una elevada demanda por parte de los municipios en el ámbito de la disciplina urbanística.

Ateniéndose a la experiencia de éxito de otras Comunidades Autónomas, sugiere la creación de una Agencia Pública Autonómica para la protección de la legalidad urbanística, ya que las que se encuentran en funcionamiento vienen desarrollando sus funciones con independencia y rigor, habiendo realizado numerosas demoliciones y propiciado una efectiva ralentización del proceso de construcciones ilegales en suelo no urbanizable.

GRANADA.- No se aportan nuevos datos o información añadidos a los ya citados en los apartados anteriores.

HUELVA.- Se expone una total disposición a colaborar con otras Administraciones, mediante la firma de convenios de cooperación y colaboración, para afrontar el problema de las agresiones al suelo no urbanizable. En esa línea, señala que, durante 2019, se impartió un curso de disciplina urbanística para formar a policías locales y vigilantes municipales.

JAÉN.- Tampoco se aportan nuevos datos o información añadidos a los ya citados en los apartados anteriores.

SEVILLA.- Manifiesta que, como en otros aspectos relacionados con el urbanismo, la colaboración con los municipios en materia de disciplina urbanística pasa por una mínima actividad municipal para instar sobre el terreno estos expedientes y activar así la posterior colaboración procedimental de las Diputaciones.

No obstante, se subraya la dificultad de poder atender, con los medios disponibles, a una elevada demanda de asistencia técnica de los municipios que, además, abarca otros aspectos relacionados con la materia urbanística, destacando además que las peticiones de ayuda en expedientes de disciplina urbanística, en sentido estricto, son prácticamente inexistentes.

CONSIDERACIONES

VALORACIÓN:

Esta Institución está firmemente comprometida, desde hace muchos años, con la protección del suelo no urbanizable, por constituir un pilar básico para el mantenimiento de un medio ambiente adecuado, un planeamiento urbanístico sostenible y para evitar la especulación del suelo que nuestro Texto Constitucional expresamente desaprueba.

Las construcciones, edificaciones e instalaciones sin licencia o autorización en suelo no urbanizable constituyen actuaciones desarrolladas al margen de la legalidad que suponen un beneficio particular, pero perjudican a la sociedad por cuanto contaminan, urbanística y visualmente, espacios que, en muchos supuestos, poseen una extraordinaria calidad paisajística, ambiental, agrícola, etcétera.

Dada la política de hechos consumados de los infractores y los medios técnicos actuales es posible levantar edificaciones en plazos de tiempo relativamente breves. Actuaciones que, si no son frenadas con eficacia y rapidez, determinan que otras personas, ante la pasividad de la administración municipal, incurran en similares infracciones, originando la proliferación de edificaciones aisladas que destruyen los valores ambientales que pertenecen a la sociedad. Es muy necesario un ejercicio riguroso de la disciplina urbanística para impedir y perseguir estas actuaciones.

La dificultad radica en que el ejercicio de la disciplina urbanística, salvo alguna excepción, es una competencia municipal y ya hemos expuesto que su ejercicio requiere unos medios técnicos y materiales de los que, en la mayoría de los casos y más singularmente en las pequeñas poblaciones, carecen los municipios. Esta circunstancia, amén del carácter garantista de nuestro ordenamiento jurídico y la necesidad de que los procedimientos sancionadores y de protección de la legalidad urbanística sean impulsados por personal con una especial cualificación técnica, determinan que muchos de ellos prescriban o caduquen o, si se dicta la resolución procedente, éstas no sean ejecutadas, sin que se actúe de forma subsidiaria por parte de la Administración municipal.

Ello puede generar una sensación de impunidad que determina nuevas infracciones que los responsables de los pequeños municipios, debido también a sus relaciones familiares, amistosas o cercanas con el vecindario, tienen una gran dificultad de afrontar.

Por eso, nuestra llamada a la intervención en estos casos de otras Administraciones, no tan cercanas a las personas infractoras, como la Autonómica o Provincial. Y ello, en definitiva, es la motivación última de esta actuación de oficio.

En relación con ello, no podemos dejar de mencionar en esta valoración la segunda parte del problema que versa sobre qué hacer ante las edificaciones irregulares en suelo no urbanizable una vez que ya están concluidas, a fin de que se pueda minimizar el impacto territorial, ambiental y paisajístico que provocan, al mismo tiempo que se puedan resolver las deficientes condiciones de seguridad y salubridad que padecen las familias andaluzas cuando estas edificaciones son habitadas.

A este respecto, varias han sido las iniciativas que desde hace años ha emprendido el Gobierno andaluz a fin de abordar esta cuestión, entre las que cabe citar la más reciente, el Decreto-Ley 3/2019 de 24 de septiembre, de medidas urgentes para la adecuación ambiental y territorial de las edificaciones irregulares en la Comunidad Autónoma de Andalucía, como resultado de haber reconsiderado la estrategia seguida adoptando, sin más dilaciones, nuevas medidas urgentes en un único texto legal, la normativa en materia de edificaciones irregulares derogando la anterior.

Esta norma además de intentar poner remedio a este grave problema configurando una única norma que dé respuesta y solución a la problemática existente, tiene también como finalidad poner freno de forma definitiva a la proliferación de edificaciones irregulares en Andalucía, mientras se redacta la nueva ley que regule y ordene de modo total y completo la actividad urbanística en nuestra Comunidad.

El artículo 141.2 de la Constitución Española determina que el gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.

El artículo 96 del Estatuto de Autonomía de Andalucía se pronuncia en similares términos añadiendo que las Diputaciones Provinciales, entre sus competencias, asumen la gestión de las funciones propias de la coordinación municipal, asesoramiento, asistencia y cooperación con los municipios, especialmente los de menor población que requieran de estos servicios, así como la posible prestación de algunos servicios supramunicipales, en los términos y supuestos que establezca la legislación de la Comunidad Autónoma.

La Ley 11/1987, de 26 de diciembre, reguladora de las Relaciones entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y las Diputaciones Provinciales de su territorio, prevé la cobertura de insuficiencias y deficiencias de las Entidades locales, preferentemente con población inferior a 20.000 habitantes y así se recoge en su artículo 5.2º. Y concreta el artículo 6 que las Diputaciones coordinan, en el ámbito de su territorio, los servicios municipales para garantizar su efectiva prestación, cooperando con las Entidades locales, preferentemente con población inferior a 20.000 habitantes, cuando la falta de recursos o insuficiente capacidad de gestión impida la adecuada prestación de los servicios municipales obligatorios establecidos en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Por otra parte, Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, prevé en su artículo 11 que con la finalidad de asegurar el ejercicio íntegro de las competencias municipales, las competencias de asistencia que la provincia preste a los municipios, por sí o asociados, podrán consistir, entre otras, en asistencia técnica de información, asesoramiento, realización de estudios, elaboración de planes y disposiciones, formación y apoyo tecnológico; asistencia económica para la financiación de inversiones, actividades y servicios municipales; asistencia material de prestación de servicios municipales. En todo caso, se contempla que la asistencia provincial podrá ser obligatoria, cuando la provincia deba prestarla a solicitud de los municipios, o concertada.

Por otra parte, en virtud del art. 12 de la misma norma, en la asistencia técnica de la provincia al municipio se encuentra la elaboración y disciplina del planeamiento urbanístico y de instrumentos de gestión urbanística.

Asimismo, se regula que la solicitud de asistencia técnica se tramitará mediante un procedimiento basado en los principios de eficacia, transparencia y celeridad y la decisión que adopte la Diputación Provincial será motivada con referencia a los criterios normativos establecidos.

En cuanto a la asistencia material de la provincia al municipio, el artículo 14 contempla que la provincia prestará los servicios básicos municipales en caso de incapacidad o insuficiencia de un municipio, cuando este así lo solicite, correspondiéndole la determinación de la forma de gestión del servicio y las potestades inherentes a su ejercicio.

Finalmente la provincia, prestará obligatoriamente el servicio de disciplina urbanística y ambiental a los municipios que lo soliciten, en la forma y casos en que lo determine una norma provincial.

En este marco regulatorio competencial, creemos firmemente que las Diputaciones Provinciales de Andalucía están llamadas a paliar las carencias de los pequeños municipios a la hora de afrontar el grave problema las agresiones al suelo no urbanizable de nuestra Comunidad Autónoma.

Entrando en el análisis de las respuestas recibidas en esta actuación de oficio, en cuanto a nuestra pregunta acerca de si se cuenta en las Diputaciones con un Servicio específico de Asistencia y Cooperación con los pequeños o medianos municipios de esa provincia a fin de que puedan ejercer sus competencias urbanísticas y, singularmente, en materia de disciplina urbanística, cabe concluir que sí, en términos generales, aunque el asesoramiento y cooperación lo sea con respecto a la generalidad de los servicios municipales y, en dicho marco, también en el aspecto urbanístico.

No obstante, creemos que debería estructurarse un Servicio o Sección específico dentro de este marco asistencial que afrontara de forma decidida el ejercicio de la disciplina urbanística en los pequeños municipios, siempre dentro del respeto al marco competencial irrenunciable de los mismos y a demanda concreta debidamente regulada.

Como quiera que las 7 Diputaciones que nos han dado respuesta defienden contar con dicho Servicio de asesoramiento a municipios, aunque sea más o menos específico para la materia urbanística y disciplinaria, solamente la Diputación de Málaga, a la que debemos reprochar su ausencia de contestación a nuestra solicitud de información, podemos afirmar que no cuenta con el mismo, lo que resulta especialmente llamativo si partimos de la base que nos ha llegado una queja concreta de un pequeño municipio por la falta de colaboración de ese organismo provincial a su solicitud de asesoramiento precisamente por un problema urbanístico. Y ello, pese a que, además, la presión de las agresiones al suelo no urbanizable en zonas costeras y serranas de esa provincia, con grandes valores ambientales a defender, resulta especialmente acusada.

Los criterios de organización de los Servicios de cada provincia son diferenciados y a la reseña concreta de la pregunta efectuada anteriormente nos remitimos, aunque debemos incidir nuevamente en nuestra consideración de que, en ningún caso de manera clara, se articula un Servicio o Sección específico destinado a prestar colaboración en el ejercicio de la disciplina urbanística en los pequeños municipios.

En cuanto a nuestra pregunta relativa a la suscripción de convenios con los municipios para regular la prestación de este asesoramiento y colaboración, solamente tres provincias parecen haberlo articulado más formalmente. Así, decíamos, Granada tiene suscrita una encomienda de gestión en la materia con 106 municipios menores de 20.000 habitantes. Jaén destaca la elaboración de una Ordenanza a incluir en todos los PGOU para regular el suelo no urbanizable para conseguir un tratamiento igualitario y coherente, habiendo aprobado Ordenanzas Tipo mediante la firma de numerosos convenios con los municipios afectados. Por último, Sevilla dispone de unas Ordenanzas aprobadas para regular la asistencia a municipios y defiende que no se requiere la aprobación de convenios específicos en materia de disciplina, aunque sí se ha requerido para asistencia en materia de planeamiento por sus características y larga duración.

Por parte de esta Institución, por el contrario, abundando en consideraciones anteriores, se cree conveniente articular esta colaboración con los pequeños municipios mediante una norma provincial que la regule de forma más igualitaria y eficaz y, en su caso, mediante Convenios de encomiendas de gestión.

En cuanto a nuestra pregunta relativa a la intervención en este campo de los Servicios de Inspección Urbanística de la Comunidad Autónoma se descarta efectuar una valoración por las Diputaciones Provinciales por carecer de datos al respecto, pero las contestaciones obtenidas nos permiten deducir que ha resultado escasa o simbólica y, en cualquier caso, sin organizar unas líneas de colaboración con las Diputaciones Provinciales con tal finalidad.

Sin perjuicio de ello, nos resultan reseñables las respuestas de Huelva, exponiendo su estimación en el sentido de la conveniencia de reforzar la intervención de los Servicios Autonómicos, dada la dificultad para ejercer la disciplina urbanística en los pequeños municipios, por lo que podrían constituir un eficaz medio para luchar contra el grave problema de la disciplina urbanística. Por su parte, Jaén defiende que la intervención de los Servicios Autonómicos de Inspección debería ser más abierta y colaborativa con las Diputaciones Provinciales ya que, en la actualidad, no hay establecida ninguna línea de colaboración.

En cuanto a nuestra última cuestión, animando a las Diputaciones a aportar otros datos o consideraciones de interés, queremos destacar a Córdoba que mantiene que la asistencia plena en materia urbanística a los pequeños municipios requeriría un esfuerzo económico importante en personal funcionario y medios materiales y que, ateniéndose a la experiencia de éxito de otras Comunidades Autónomas, sugiere la creación de una Agencia Pública Autonómica para la protección de la legalidad urbanística, ya que las que se encuentran en funcionamiento vienen desarrollando sus funciones con independencia y rigor, habiendo realizado numerosas demoliciones y propiciado una efectiva ralentización del proceso de construcciones ilegales en suelo no urbanizable.

Por su parte, Sevilla subraya también la dificultad de poder atender, con los medios disponibles, a una elevada demanda de asistencia técnica de los municipios que, además, abarca otros aspectos relacionados con la materia urbanística.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el articulo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1: Que, -ante las agresiones que sufre el suelo no urbanizable de nuestra Comunidad Autónoma por la ejecución de obras sin licencia con el consiguiente daño a sus valores ambientales y paisajísticos y dada la carencia de medios materiales y humanos con que los pequeños municipios pueden hacerles frente para paralizar, impedir y sancionar dichas infracciones urbanísticas- por parte de esa Diputación Provincial se organice un Servicio o Sección Especifico suficientemente dotado para prestarles asistencia, asesoramiento y apoyo en materia de disciplina urbanística y, más concretamente, en la instrucción, resolución y ejecución de los procedimientos de restauración de la legalidad urbanística que, por estas graves infracciones, deban instruirse.

RECOMENDACIÓN 2: En todo caso, dada la competencia propia municipal en materia de disciplina urbanística, este servicio se prestará a los municipios que así lo soliciten mediante la aprobación de una norma provincial que regule los términos y requisitos de asistencia y las formas de financiación, que en cada caso correspondan, de acuerdo, al menos, con los criterios de atención preferente a los municipios de menor población y a los municipios de insuficiente capacidad económica y de gestión, así como la urgencia de la asistencia requerida y, en caso de estimarlo conveniente, mediante la suscripción de los correspondientes convenios de colaboración, determinando las funciones que asume el Servicio o Sección Provincial que, a nuestro juicio, deben ir más allá de la sola emisión de informes técnicos y jurídicos y conllevar un efectivo impulso en la instrucción, tramitación y ejecución de los expedientes de restauración de la legalidad urbanística.

RECOMENDACIÓN 3: Por otra parte, dada la complejidad técnica que, especialmente para los Servicios Técnicos de los pequeños municipios, supone la aplicación de las medidas previstas en el Decreto-Ley 3/2019, de 24 de septiembre, de medidas urgentes para la adecuación ambiental y territorial de las edificaciones irregulares en la Comunidad Autónoma de Andalucía y de las que prevé el anteproyecto de Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio en Andalucía, resulta imprescindible extender la colaboración a prestar por las Diputaciones Provinciales (también por los Servicios de Inspección Urbanística de la Comunidad Autónoma) a la implantación de estas medidas que, previsiblemente, deben conllevar una mejora de la articulación de las actuaciones encaminadas a impedir nuevas edificaciones irregulares en el suelo no urbanizable.

RECOMENDACIÓN 4: De todas estas iniciativas, se deberá ofrecer amplia información y asesoramiento específico a los responsables municipales al objeto de que tomen debida conciencia de sus competencias propias en materia de disciplina urbanística y tengan conocimiento de la colaboración que las Diputaciones Provinciales y la Junta de Andalucía pueden prestarles en el ejercicio de estas competencias en sus respectivos términos territoriales.

De esta Resolución se da cuenta igualmente a la Viceconsejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio para que, a su vez, los Servicios de Inspección Urbanística de la Comunidad Autónoma articulen una colaboración, coordinación y cooperación efectiva con las Diputaciones Provinciales a los efectos de la preservación del suelo no urbanizable en los pequeños municipios que se ven afectados por este tipo de infracciones urbanísticas y ambientales.

Y es que no cabe obviar que, en este marco de colaboración, la Junta de Andalucía realiza las funciones de velar por el cumplimiento de la ordenación establecida en la normativa y los planes; investigar y controlar la actuación de todos los implicados en actividades de ordenación, edificación o uso del suelo; informar y asesorar a las administraciones y autoridades competentes; adoptar medidas para el restablecimiento del orden jurídico perturbado e imponer medidas de reposición de la realidad física alterada.

Del texto anterior se da traslado íntegro a la Viceconsejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio quedando, igualmente, a la espera de su respuesta.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

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