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Información pública y publicidad en procedimientos de autorización de instalaciones eléctricas y gasísticas

Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 10/1792 dirigida a Consejería de Economía, Innovación y Ciencia, Dirección General de Industria, Energía y Minas

ANTECEDENTES

Esta Institución ha tenido conocimiento de que la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa (actualmente Consejería de Economía, Innovación y Ciencia) está tramitando un nuevo Decreto por el que se modificarán diversas normas reguladoras de procedimientos administrativos en materia de industria y energía.

La justificación de dichas modificaciones, según el propio Preámbulo del Proyecto de Decreto, se encuentra en la necesidad de adaptar dicha normativa a lo dispuesto por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, implantando la tramitación telemática de los procedimientos administrativos relativos a la instalación y puesta en funcionamiento de establecimientos e instalaciones industriales.

Además, se pretende orientar dichos procedimientos administrativos hacia una mayor agilización, simplificación y racionalización.

En esta línea, una de las medidas que incorporará el Decreto es la supresión de los trámites de información pública para la autorización de determinadas instalaciones eléctricas de alta tensión pertenecientes a redes de distribución o que deban integrarse en ellas, así como para la autorización administrativa de la extensión de redes existentes de distribución de combustibles gaseosos (contempladas en el artículo 89.3 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y en la ITC-ICG-01 del Reglamento Técnico de distribución y utilización de combustibles gaseosos).

En concreto, las instalaciones afectadas por la modificación normativa propuesta son:

- Instalaciones de alta tensión de tercera categoría que no requieran de declaración de utilidad pública en concreto, correspondientes a líneas subterráneas y centros de transformación interior cuyo emplazamiento se encuentre en suelo urbano o urbanizable.

- Ampliaciones de redes de distribución, que no requieran de declaración de utilidad pública en concreto y discurran por terrenos urbanos, con Presión Máxima de Operación menor o igual a 5 bar, siempre que las instalaciones o canalizaciones no superen el 25% de la red autorizada y puesta en servicio hasta ese momento al distribuidor, y contabilizada para el término municipal en el que se solicita la ampliación.

- Ampliaciones de redes de distribución, que no requieran de declaración de utilidad pública en concreto y que discurran por terrenos urbanos, con una Presión Máxima de Operación superior a 5 bar y menor o igual a 16 bar, con tuberías de diámetro inferior o igual a 4" (101’6 mm), siempre que las instalaciones o canalizaciones no superen el 25% de la red autorizada y puesta en servicio hasta ese momento al distribuidor, y contabilizada para el término municipal en el que se solicita la ampliación.

Asimismo, se establece que no será necesaria la publicación en BOP de la resolución de los procedimientos de autorización para la construcción, modificación, ampliación y explotación de dichas instalaciones.

Esta previsión se contiene en las Disposiciones Adicionales Primera y Segunda del Proyecto de Decreto y, si bien se refiere a cuestiones recogidas en la normativa estatal (Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, y Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos), se ampara su regulación en el carácter no básico de dicha normativa en lo que a la regulación de los procedimientos administrativos se refiere.

A la vista de dichas previsiones, cuya aprobación mediante Decreto se encuentra actualmente en trámite, esta Institución considera oportuno poner de manifiesto situaciones que se repiten, a lo largo de la tramitación de las quejas formuladas con relación al funcionamiento de centros de transformación ubicados en edificios de viviendas o en lugares de afluencia de público como plazas o parques infantiles.

En la mayoría de los casos, el vecindario y las personas afectadas manifiestan su temor ante los posibles efectos perjudiciales para la salud que pudieran suponer las emisiones electromagnéticas provenientes de dichas instalaciones, detectándose que la alarma social al respecto no para de crecer.

Hemos de hacer notar que esta alarma social ya ha tenido amplio calado en instituciones de la Unión Europea que vienen manifestando su preocupación ante los riesgos de la contaminación electromagnética. Al respecto, consideramos conveniente citar algunas cuestiones mencionadas en la Resolución del Parlamento Europeo, de 2 de abril de 2009, sobre las consideraciones sanitarias relacionadas con los campos electromagnéticos (CEM).

La Resolución ha puesto de manifiesto el incremento de la controversia en la comunidad científica sobre los posibles riesgos para la salud debidos a los CEM y que la ausencia de conclusiones formales de la comunidad científica no ha impedido que algunos gobiernos nacionales o regionales, en al menos nueve Estados miembros de la Unión Europea, hayan fijado límites de exposición denominados preventivos y, por tanto, inferiores a los defendidos por la Comisión. En consecuencia, se ha instado a la Comisión a que revise el fundamento científico y la adecuación de los límites de CEM fijados en la Recomendación 1999/519/CE, informando al respecto al Parlamento.

El Parlamento europeo ha pedido en su Resolución que se preste especial atención a los efectos biológicos cuando se evalúe el posible impacto sobre la salud de las radiaciones electromagnéticas, “especialmente si se tiene en cuenta que algunos estudios han detectado que radiaciones de muy bajo nivel ya tienen efectos muy nocivos”.

Igualmente, pide a los Estados miembros que junto con los operadores del sector pongan a disposición del público mapas de exposición de las instalaciones de líneas de alta tensión, de radiofrecuencias y microondas, y que dicha información se exponga en una página de internet para su fácil consulta por el público, y que se divulgue a través de los medios de comunicación.

También ha pedido a la Comisión y a los Estados miembros que aumenten las convocatorias públicas para investigar los efectos nocivos de la multiexposición a diferentes fuentes de CEM, en particular cuando atañe a la población infantil.

Igualmente pide al Consejo y a la Comisión que, en coordinación con los Estados miembros y el Comité de las Regiones, promueva el establecimiento de una norma única para reducir al mínimo la exposición de los vecinos en caso de ampliación de la red de líneas eléctricas de alta tensión.

Asimismo, manifiesta su profunda preocupación por el hecho de que las compañías de seguros tiendan a excluir la cobertura de los riesgos vinculados a los CEM de las pólizas de responsabilidad civil, “lo que significa claramente que las aseguradoras europeas ya están aplicando su propia versión del principio de cautela”.

Esta Institución ha puesto de manifiesto en su último Informe Anual la falta de regulación normativa relativa a las limitaciones a la emisiones electromagnéticas de las instalaciones eléctricas, a diferencia de lo que ocurre con los campos electromagnéticos procedentes de emisiones radioeléctricas (contempladas en el Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre).

Concluiamos que no alcanzábamos a entender las razones que justifican esta diferencia regulatoria y que resultaría conveniente unificar criterios y normativas, estableciendo unos criterios limitativos de las radiaciones electromagnéticas en los casos de exposición a campos magnéticos de 50Hz, independientemente de que se tomen como referencia, hasta que se conozcan los resultados de los estudios científicos en curso, los límites recomendados por el Consejo de la Unión Europea en 1999, que fijaba un valor máximo de 100 micro Teslas para una exposición a campos magnéticos de 50 Hz. del público en general durante las 24 horas del día (Recomendación 1999/519/CE, del Consejo de 12 de Julio de 1999).

Con mayor motivo, las denuncias relativas a centros de transformación se producen a consecuencia de las molestias que producen dichas instalaciones a viviendas contiguas: ruidos, vibraciones, calor...

Debemos destacar que las personas afectadas suelen intentar hacer valer sus derechos durante la tramitación de las correspondientes autorizaciones de instalación o ampliación, con objeto de asegurarse que las instalaciones cumplen con todos los requisitos legal y reglamentariamente exigibles.

Precisamente, a través del trámite de información pública es como han podido conocer los datos necesarios para personarse en el correspondiente expediente y formular las alegaciones que estimaron oportunas.

Más aún, hemos de destacar que las quejas formuladas se produjeron con ocasión de la resistencia administrativa a facilitarles el ejercicio de los derechos que le correspondían como interesados o al haberse detectado incumplimientos normativos pese a que las instalaciones contaban con la respectiva autorización, tanto autonómica como municipal.

En consecuencia con lo anteriormente expuesto, consideramos muy desacertada la medida propuesta consistente en eliminar el trámite de información pública en los expedientes de autorización de líneas subterráneas y centros de transformación interior cuyo emplazamiento se encuentre en suelo urbano o urbanizable, sin que se estime suficientemente justificado en las alegadas razones de agilización, simplificación y racionalización de los procedimientos administrativos.

Pese a que no hayan sido objeto de quejas frecuentes, consideramos que los argumentos que exponemos, resultan igualmente de aplicación a las redes de distribución de combustibles gaseosos para las que se proyecta eliminar el trámite de información pública y la publicación de la correspondiente resolución de autorización de extensión.

Con relación a la modificación normativa propuesta, estimamos oportuno poner de manifiesto las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.-De los principios que rigen la actuación de las Administraciones Públicas.

La Constitución garantiza, entre otros, los principios de legalidad, e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3).

Además, de acuerdo con su artículo 103.1, la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.

Lo mismo recoge el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC); que también establece el deber de respetar, en su actuación, los principios de buena fe y de confianza legítima, así como los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos (artículo 3.2 LRJPAC).

Asimismo, el apartado 5 del mismo precepto establece que, en sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Por su parte, el artículo 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía -EAA- recoge los principios de actuación de la Administración de la Junta de Andalucía, indicando que “sirve con objetividad al interés general y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, eficiencia, racionalidad organizativa, jerarquía, simplificación de procedimientos, desconcentración, coordinación, cooperación, imparcialidad, transparencia, lealtad institucional, buena fe, protección de la confianza legítima, no discriminación y proximidad a los ciudadanos, con sujeción a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico”.

Además, el artículo 31 EAA garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, cuya actuación será proporcionada a sus fines, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Segunda.-De los derechos de los interesados en los procedimientos administrativos.

De acuerdo con el artículo 31 LRJPAC se consideran interesados en el procedimiento administrativo quienes tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que se adopte y aquéllos cuyos intereses legítimos puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

En este sentido, el trámite de información pública se configura esencial para que las personas cuyos intereses puedan resultar afectados por la decisión administrativa puedan personarse en el expediente y formular las alegaciones que estimen oportunas.

Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 86.3 LRJPAC:

«La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.

La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.»

Del mismo modo, la publicación de los actos administrativos, de modo que puedan ser conocidos por todos, permite a quienes ostenten derechos e intereses legítimos afectados y no hayan estado personados en el expediente administrativo, la interposición de los correspondientes recursos, tanto en vía administrativa como judicial.

Por otra parte, el artículo 35.e) LRJPAC recoge el derecho de los ciudadanos (interesados) a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.

Asimismo, el artículo 79.1 LRJPAC establece que «Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución».

Por su parte, el artículo 85 LRJPAC ordena al órgano instructor que adopte las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento.

Estas normas son de aplicación a los procedimientos que tramiten todas las Administraciones Públicas, al haberse dictado la LRJPAC en ejercicio de la competencia estatal exclusiva atribuida por el artículo 149.1.18º de la Constitución, y a las mismas se remite la propia Disposición Final Primera del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica.

Tercera.- De la simplificación de los procedimientos administrativos, sin merma de los derechos reconocidos a la ciudadanía.

La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (LAESP), a la que pretende dar cumplimiento la modificación normativa propuesta por la Consejería de Innovación, reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos y regula los aspectos básicos de la utilización de las tecnologías de la información en la actividad administrativa, en las relaciones entre las Administraciones Públicas, así como en las relaciones de los ciudadanos con las mismas con la finalidad de garantizar sus derechos, un tratamiento común ante ellas y la validez y eficacia de la actividad administrativa en condiciones de seguridad jurídica (artículo 1).

Entre los fines que se propone la citada ley, se cita la simplificación de los procedimientos administrativos y proporcionar oportunidades de participación y mayor transparencia, “con las debidas garantías legales” (artículo 3.6 LAESP).

Asimismo, el artículo 4 LAESP señala que “La utilización de las tecnologías de la información tendrá las limitaciones establecidas por la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, respetando el pleno ejercicio por los ciudadanos de los derechos que tienen reconocidos”, ajustándose a una serie de principios, entre los que podemos destacar:

«d) Principio de legalidad en cuanto al mantenimiento de la integridad de las garantías jurídicas de los ciudadanos ante las Administraciones Públicas establecidas en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

j) Principio de simplificación administrativa, por el cual se reduzcan de manera sustancial los tiempos y plazos de los procedimientos administrativos, logrando una mayor eficacia y eficiencia en la actividad administrativa.

k) Principio de transparencia y publicidad del procedimiento, por el cual el uso de medios electrónicos debe facilitar la máxima difusión, publicidad y transparencia de las actuaciones administrativas.»

Cuarta.- De la incidencia de la nueva normativa relativa a la liberalización de los servicios en el mercado interior.

La trasposición de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios), ha supuesto importantes modificaciones en el régimen normativo -estatal y autonómico- relativo al comercio y otras actividades de servicios por parte de particulares y empresas, con las excepciones que expresamente recoge la misma.

Uno de sus principios inspiradores es la libertad de establecimiento de los prestadores en los Estados miembros y la libre circulación de servicios entre los Estados miembros. En consecuencia, uno de sus objetivos es que se supriman los regímenes de autorización, procedimientos y formalidades excesivamente onerosos que obstaculizan la libertad de establecimiento y la creación de nuevas empresas de servicios que esta comporta. Asimismo, se establece la obligatoriedad de la instauración de ventanillas únicas en todos los procedimientos y trámites necesarios para que los prestadores puedan acceder a sus actividades de servicios.

La incorporación de dicha Directiva al ordenamiento jurídico español se ha producido mediante la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, a la que ha seguido la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Entre dichas normas modificadas se encuentra la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, y la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, eliminando los regímenes de autorización para el ejercicio de las actividades de comercialización en dichos ámbitos, así como los requisitos prohibidos por la Directiva de servicios y la Ley 17/2009, de 23 de noviembre.

Dicha Ley 25/2009, de 22 de diciembre, también incorpora a la LRJPAC el artículo 39 bis, recogiendo los principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad, en los siguientes términos:

«1. Las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.

2. Las Administraciones Públicas velarán por el cumplimiento de los requisitos aplicables según la legislación correspondiente, para lo cual podrán comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias que se produzcan.»

Quinta.-De la publicación de los actos administrativos.

De acuerdo con el artículo 58 LRJPAC, se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los términos previstos en el artículo 59.

El apartado 6 del artículo 59 se refiere a la publicación de actos, surtiendo los mismos efectos de la notificación, en los casos en que el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas.

El régimen de la publicación de actos viene establecido por el artículo 60 LRJPAC, señalándose que “Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente”.

En consecuencia con el régimen legal de la notificación y publicación de actos, esta Institución considera que la falta de publicación de la resolución de autorización de instalaciones de energía eléctrica y de distribución de combustibles gaseosos, incluso en los casos excepcionales recogidos en el Proyecto de Decreto que se encuentra en trámite de aprobación, constituyen un incumplimiento de dicho régimen legal.

Teniendo en cuenta todo lo anteriormente expuesto, esta Institución ha estimado oportuno iniciar de oficio expediente de queja, de conformidad con el art. 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, y dirigir a la Consejería de Economía, Innovación y Ciencia, de acuerdo con la posibilidad contemplada en el art. 29 de la citada Ley, la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIOde los deberes legales contenidos en los preceptos señalados en los considerandos anteriores.

SUGERENCIApara que se mantengan los trámites de información pública en los procedimientos de autorización de instalaciones eléctricas y de extensión de red de distribución de combustibles gaseosos, así como de publicación de las correspondientes resoluciones, como modo de garantizar plenamente los derechos e intereses de las personas afectadas por las mismas.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz

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