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Evaluación del impacto en la salud de los instrumentos de planeamiento

Actuación de oficio del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en el expediente 18/2420 dirigida a Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio

RESUMEN DEL RESULTADO (CIERRE DE QUEJA DE OFICIO)

Las administraciones vigilan la evaluación del impacto en la salud de los instrumentos de planeamiento.

07-05-2018 APERTURA DE LA QUEJA DE OFICIO

El Defensor del Pueblo Andaluz ha iniciado la siguiente actuación de oficio con objeto de conocer si se está llevando a cabo la evaluación del impacto en salud del planeamiento urbanístico.

El modelo de ciudad es un factor decisivo para garantizar la calidad de vida y el bienestar de la ciudadanía, tal y como pusimos de manifiesto en nuestro Informe Especial al Parlamento de Andalucía sobre Seguridad, Accesibilidad y Calidad Ambiental en los Espacios Peatonales de las Ciudades Andaluzas. De hecho, cada vez con más frecuencia vemos publicados trabajos y estudios en los que se pone de manifiesto la incidencia que el medio ambiente y el urbanismo tienen en el derecho constitucional y estatutario a la protección de la salud.

Es conocido que junto al factor biológico y genético, de un lado, y al sistema sanitario en su conjunto, de otro, los determinantes de la salud son el medio ambiente y el estilo de vida. El primero, por la incidencia que los distintos tipos de contaminación poseen en la salud; el segundo, porque los hábitos saludables relacionados con el ejercicio, la alimentación, determinadas actividades, mejoran sensiblemente nuestra salud y expectativa de vida.

Tratándose de dos factores modificables, es evidente que unos poderes públicos y una sociedad dispuesta a utilizar los instrumentos urbanísticos y ambientales para luchar contra la contaminación y fomentar la incorporación de hábitos como los mencionados hará posible que la salud pública mejore sensiblemente.

De hecho, según la OMS, un 25 % de la carga mundial de morbilidad y el 23 % de todas las defunciones prematuras son consecuencia de factores ambientales. En lo que concierne a la región europea, los datos indican que un 20 % de la incidencia total de las enfermedades puede ser atribuida a factores ambientales, que afectan principalmente a los niños y a los grupos de población vulnerable.

Con ello, no pretendemos aportar unos datos o una información en torno a este problema que desconozca esa Consejería pues, como señala en su exposición de motivos la Ley 11/2013, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía (en lo sucesivo LSPA), “La ley plantea un nuevo paradigma en el ámbito de protección de la salud, caracterizado, en primer lugar, por una apuesta clara por la utilización del análisis de riesgos como herramienta de gestión, por considerar la responsabilidad y el autocontrol como bases sobre las que sustentar el papel de la empresa, y por ampliar los tradicionales ámbitos de trabajo –salud ambiental y seguridad alimentaria– con otros con un claro impacto sobre los determinantes de salud y sobre los que existe un cierto vacío competencial. Un claro ejemplo de esto último sería la preservación de un entorno físico para el desarrollo de una vida saludable que afecte a los espacios públicos donde se desenvuelve la vida humana, o contemplar la protección ante otros riesgos y fuentes de peligro derivados del efecto de la globalización o del nuevo contexto social donde se mueven las regiones desarrolladas. Igualmente toma como referencia un nuevo paradigma de lo que es la promoción de la salud, situando a la ciudadanía informada y responsable en el centro de las decisiones sobre su salud y su forma de vivir, y otorga el protagonismo a las personas, superando la visión de la ciudadanía como sujetos pasivos receptores de mensajes sobre cómo vivir una vida más saludable”.

Justamente a estas consideraciones obedece el que se incluyera en el Capítulo V, del Título II, que no en vano lleva por rúbrica Las bases de la gobernanza en salud pública, la previsión de realizar, en determinados supuestos, una evaluación del impacto en salud, que permita valorar las influencias potenciales en ella de las políticas, programas y proyectos, en relación con los potenciales efectos en la salud de la población.

En el art. 2, aptdo. 6, la LSPA define las condiciones de vida como «Entorno cotidiano de las personas, donde éstas viven, actúan y trabajan. Estas condiciones de vida son producto de las circunstancias sociales y económicas y del entorno físico, todo lo cual puede ejercer impacto en la salud, estando en gran medida fuera del control inmediato del individuo». Y más adelante, en el núm. 12, el impacto en la salud se define como «Combinación de métodos, procedimientos y herramientas con los que puede ser evaluada una política, un programa, proyecto o actividad, en relación a sus potenciales efectos en la salud de la población y acerca de la distribución de esos efectos dentro de la población. La evaluación de impacto en salud integra la valoración y el informe de evaluación de impacto en la salud».

En cuanto al Informe de Evaluación en Salud, aparece definido en el núm. 15 del precepto que comentamos, como «Informe emitido por la Consejería competente en materia de salud, sobre la valoración del impacto en la salud realizada a un plan, programa, instrumento de planeamiento urbanístico, obra o actividad».

La elaboración de ese Informe y de esta declaración debe ir precedida de una Valoración del impacto en la salud que es, de acuerdo con el núm. 26 del tan citado art. 2 LSPA, un «Documento que debe presentar el órgano que formula un plan, programa o instrumento de planeamiento urbanístico, o el titular o promotor de una obra o actividad, sometidos a evaluación del impacto en la salud. En él deberán identificarse, describirse y valorarse los efectos previsibles, positivos y negativos, que el plan, programa, instrumento de planeamiento urbanístico, obra o actividad pueda producir sobre la salud de las personas».

Corresponde, de acuerdo con el art. 44 LSPA la competencia para esta evaluación de impacto a la Consejería de Salud siguiendo los requisitos y trámites establecidos en el art. 55 y ss. de esta Ley.

Esta Evaluación es preceptiva, entre otros supuestos, en los contemplados en el art. 56.1.b) de LSPA, los instrumentos de planeamiento urbanístico siguientes:

«1.º Instrumentos de planeamiento general así como sus innovaciones.

2.º Aquellos instrumentos de planeamiento de desarrollo que afecten a áreas urbanas socialmente desfavorecidas o que tengan especial incidencia en la salud humana. Los criterios para su identificación serán establecidos reglamentariamente».

Por su parte, el Proyecto de Ley para la Promoción de una Vida Saludable y una Alimentación Equilibrada en Andalucía (en lo sucesivo LPVSAE) también contiene diversas previsiones relacionadas con la exigencia de que, por el planeamiento urbanístico, se tenga en consideración la incidencia que sus previsiones pueden tener en la promoción de una vida saludable para la ciudadanía, singularmente en su Título II, Capítulo II, Promoción de los entornos y espacios saludables.

Así, a propósito de estos entornos, el art. 18 LPVSAE, en su aptdo. 4, establece que la Consejería competente en materia de salud llevará a cabo la evaluación del impacto en la salud de los Planes urbanísticos para garantizar unos estándares mínimos de espacios de convivencia y entornos proclives para la actividad física y la lucha contra el sedentarismo.

Tal exigencia parece muy necesaria en coherencia con el objeto y fin del proyecto de Ley pues, con carácter general, el art. 18 ya hace referencia a la necesidad de generar entornos saludables para coadyuvar a «la lucha contra el sedentarismo y la obesidad, creando entornos favorables a estilos de vida saludables y previniendo las causas que generan la obesidad de la población. Asimismo, incorporarán el enfoque de los principios de vida activa, actividad física y movilidad como tema transversal en las políticas y los planes de desarrollo local y regional».

En los apartados siguientes se contemplan una serie de actuaciones, todas ellas destinadas a fomentar la actividad física, para luchar contra el sedentarismo en espacios y entornos de calidad, accesibles y seguros, bien equipados y no sólo en el espacio urbano sino también en el rural.

Aquí, en este precepto, aparece, una vez más, la conexión entre el modelo urbanístico y ambiental de las ciudades y otros núcleos de población, como factores determinantes de la calidad de vida y de la salud de toda la ciudadanía. Es decir, espacios y entornos saludables que benefician singularmente a los colectivos que se encuentran en situaciones como las que motivan la tramitación de la LPVSAE.

A juicio de esta Institución, nos encontramos ante una cuestión capital si queremos caminar en la configuración de las ciudades sostenibles y saludables, en línea con el Objetivo 11 del Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas. En tal sentido, el papel que los gobiernos locales deben asumir de acuerdo con la Nueva Agenda Urbana es crucial, pero necesitarán la colaboración técnica y financiera de la administración autonómica y estatal. Y, en todo caso, el Informe de Evaluación de Impacto en la Salud al que venimos haciendo referencia en distintas partes de este escrito.

Así las cosas, y siendo el Defensor del Pueblo Andaluz una institución que tiene como misión estatutaria la protección de los derechos constitucionales y estatutarios de la ciudadanía andaluza, estamos muy interesados en conocer si los ayuntamientos están cumpliendo su obligación de redactar el documento de Valoración del Impacto en la Salud con ocasión de la tramitación de instrumentos de planeamiento urbanístico de tanta entidad como los que se mencionan en la LSPA.

Esto por cuanto entre los mismos hay que incluir, en todo caso, los planes generales de ordenación urbana y sus revisiones previstas en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía. De hecho sería muy aconsejable que en la futura Ley de Urbanismo Sostenible de Andalucía se incluya una mención específica, a la hora de configurar el objeto de estas figuras de planeamiento, a la promoción de la salud pública como un objetivo irrenunciable.

Asimismo, esa valoración del impacto en salud es preceptivo que se haga, de acuerdo con la LSPA y la LPVSAE en los ya citados «instrumentos de planeamiento de desarrollo que afecten a áreas urbanas socialmente desfavorecidas o que tengan especial incidencia en la salud humana».

Por otro lado, junto a la valoración de impacto que deben hacer los ayuntamientos, estamos muy interesados en conocer si esa Consejería está realizando los informes de evaluación de impacto en la salud que va a generar el planeamiento, una vez aprobado, en la ciudadanía. Esto, a tenor de la documentación que les deben remitir las corporaciones locales, como trámite previo y preceptivo, antes de continuar con la tramitación del procedimiento de aprobación de estos planes.

Nos preocupa que, en algún caso, no se emita el preceptivo informe por parte de esa Consejería por cuanto, en tal caso, sería de aplicación, entendemos, el art. 80, aptdo. 4, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, pudiéndose, por tanto, continuar la tramitación del planeamiento sin contar con ese informe de evaluación. Creemos que es imprescindible, si no se está haciendo, asumir un compromiso serio y riguroso de evaluar estos planes antes de su aprobación.

A la vista de tales hechos, nos hemos dirigido a las Consejerías de Salud y de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, así como a la Federación Andaluza de Municipios y Provincias, para conocer, teniendo en cuenta lo previsto en la tantas veces citada LSPA; en el Decreto 169/2014, de 9 de diciembre, por el que se establece el procedimiento de la Evaluación del Impacto en la Salud de la Comunidad Autónoma de Andalucía y las previsiones contenidas en el Proyecto de Ley LPVSAE, si los ayuntamientos, con motivo de la entrada en vigor de estas normas, están confeccionando y enviando el documento con la valoración del impacto en la salud que deben redactar con motivo de la tramitación de los planes que se mencionan en este escrito; en su caso, de las actuaciones que estuvieran impulsando la Consejería y la Federación citada ante esta omisión de un documento que preceptivamente deben elaborar los ayuntamientos y que tanta trascendencia posee para garantizar la protección de la salud de la ciudadanía. También queremos conocer si la Consejería está elaborando el informe de evaluación en salud, tal y como es preceptivo realizarlo a los efectos contemplados en la LSPA y su reglamento de desarrollo.

La motivación de esta queja no es otra que verificar si se está teniendo en cuenta la exigencia de elaborar un informe sobre el impacto en la salud de las mencionadas figuras de planeamiento, con carácter previo a su aprobación, como una garantía para la protección del derecho constitucional y estatutario a la protección de la salud de la ciudadanía.

27-12-2018 CIERRE DE LA QUEJA DE OFICIO

Recabamos informe de las Viceconsejerías de Salud y de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, así como de la FAMP, acerca de las siguientes cuestiones:

1. Si los Ayuntamientos, tras la entrada en vigor de estas normas, están confeccionando y enviando a esa Consejería el documento con la valoración del impacto en la salud que deben redactar con motivo de la tramitación de los planes que se mencionan en este escrito.

En caso contrario, interesamos nos informe de las actuaciones que esté realizando esa Consejería ante esta omisión de un documento que preceptivamente deben elaborar los ayuntamientos y que tanta trascendencia posee para garantizar la protección de la salud de la ciudadanía.

2. Si por parte de esa Consejería se está elaborando el informe de evaluación en salud, tal y como es preceptivo realizarlo a los efectos contemplados en la LSPA y su reglamento de desarrollo.

3. Asimismo, interesamos nos informe sobre cualesquiera otros extremos que estime de interés en relación con las cuestiones planteadas en esta queja cuya motivación no es otra que verificar si se está teniendo en cuenta la exigencia de elaborar un informe sobre el impacto en la salud de las mencionadas figuras de planeamiento, con carácter previo a su aprobación, como una garantía para la protección del derecho constitucional y estatutario a la protección de la salud de la ciudadanía.”

En primer lugar, recibimos la respuesta de la Viceconsejería de Salud que, tras algunas referencias legales previas, señalaba que deben distinguirse dos situaciones. A saber, los instrumentos de planeamiento general y sus innovaciones que afecten a la ordenación estructural, en los que la solicitud de informe de evaluación del impacto en la salud (EIS) corresponde a las Comisiones Provinciales de Ordenación Urbanística, y los instrumentos de planeamiento general y sus innovaciones que no afecten a la ordenación estructural e instrumentos de planeamiento de desarrollo, en los que la solicitud de informe EIS la realizan los Ayuntamientos.

En el primer caso, la Administración Sanitaria está siempre representada en las Comisiones Provinciales por lo que se vigila que el EIS haya sido confeccionado paralizando el procedimiento de aprobación del planeamiento en caso contrario ya que tiene carácter preceptivo y vinculante.

En el segundo caso, se informa que también se están confeccionando por los Ayuntamientos y remitiendo a la Consejería de Salud los documentos citados. En cualquier caso, se aclara que la Consejería competente en materia de urbanismo debe emitir un informe preceptivo y vinculante en el que, entre otras cuestiones, se verifica el cumplimiento de los requisitos establecidos por lo que, en caso de ausencia de EIS, informa negativamente hasta que se subsana dicha deficiencia.

Se añade que se está realizando una labor divulgativa de la importancia de evaluar el impacto en la salud en los instrumentos de planeamiento que se ha traducido en diversas reuniones con personal técnico de urbanismo que, además, ha participado en Jornadas y Conferencias al respecto.

En cuanto a nuestra segunda pregunta se confirma que la Consejería de Salud está elaborando el informe de evaluación en salud que establece como preceptivo la Ley de Salud Pública de Andalucía y su reglamento de desarrollo y, como acreditación, se nos remitió el último informe cuatrimestral.

Por último, se señala, en cuanto a la última cuestión planteada, que se comparte nuestra preocupación sobre la conveniencia y necesidad que tienen las administraciones públicas de actuar con el objetivo de optimizar los factores modificables de salud a través, entre otros, de la generación de entornos saludables en nuestras poblaciones.

Tras la recepción del informe de la Viceconsejería de Salud antes reseñado, nos llegaron los de la Viceconsejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio y de la FAMP que, en términos generales, vinieron a corroborar y confirmar los datos antes aportados por la Administración Sanitaria.

Así las cosas, entendemos que nos encontramos ante una situación positiva y que las Consejerías afectadas y los Ayuntamientos, en el marco de sus competencias respectivas, están elaborando con carácter general los documentos preceptivos y vigilando que la evaluación del impacto en la salud en los instrumentos de planeamiento sea una realidad en pro de la salud de nuestra ciudadanía, cuya protección constituye un derecho constitucional y estatutario.

Por ello, podemos dar por concluida nuestra intervención en este asunto y proceder al archivo de este expediente de queja.

Si quiere presentar una queja o una consulta pinche en el siguiente enlace
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