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Actuamos de oficio para mejorar el papel del denunciante en el procedimiento sancionador en materia de consumo

Actuación de oficio del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en el expediente 17/6582 dirigida a Consejería de Salud, Dirección General de Consumo

RESUMEN DEL RESULTADO (CIERRE DE LA QUEJA DE OFICIO)

La Dirección General de Consumo no acepta la Resolución del Defensor que pretendía el reconocimiento de la condición de interesado en los procedimientos sancionadores al denunciante cuando el mismo fuese un particular o una asociación de consumidores y acreditase su condición de denunciante cualificado por afectar la resolución del procedimiento a sus derechos o intereses legítimos o a los intereses generales de los consumidores cuya defensa y promoción constituya su objeto social.

De la contestación se desprende que no se aceptan las resoluciones formuladas por este Comisionado -a salvo de la recomendación relativa al derecho de acceso a la información pública-, sin que se ofrezcan argumentos jurídicos que a nuestro juicio justifiquen tal decisión.

En consecuencia, procedemos al archivo del expediente de queja proponiendo su inclusión en el Informe Anual al Parlamento de Andalucía, a los efectos de dar cuenta al mismo de la negativa de dicha Consejería a cumplir las Resoluciones emanadas de esta Institución.

 

27-12-2017 APERTURA DE LA QUEJA DE OFICIO

Promovemos una actuación de oficio para mejorar el papel del denunciante en el procedimiento sancionador en materia de consumo.

El Defensor del Pueblo Andaluz ha puesto de manifiesto la necesidad de avanzar en la protección de las personas consumidoras, tanto en la mejora de los procedimientos de reclamación como a través de una actuación más contundente de los organismos públicos competentes, especialmente en relación con la prestación de servicios de interés general.

En este sentido hemos indicado en nuestros Informes Anuales al Parlamento Andaluz que muchas de las quejas que recibimos traducen la impotencia de las personas consumidoras ante los excesos cometidos por las empresas prestadoras de servicios y la dificultad de acudir a un mecanismo que pueda restituirles adecuadamente sus derechos, sin necesidad de acudir al lento y costoso procedimiento judicial.

En particular consideramos necesario seguir avanzando en los mecanismos de mediación como fórmulas de satisfacción extrajudicial de conflictos, así como en la implementación de procedimientos de decisión administrativa vinculante sobre determinados servicios económicos de interés general.

Igualmente venimos solicitando el oportuno refuerzo de la actuación inspectora y sancionadora de las Administraciones competentes, de modo que no queden impunes las vulneraciones de la normativa de aplicación o no resulte económicamente ventajoso su incumplimiento.

Con respecto a esta última cuestión, precisamente, desarrollábamos una investigación de oficio ante las Delegaciones Territoriales de la Consejería de Salud relacionada con el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de los Servicios de Consumo (queja 14/4486).

Esta investigación ha dado lugar a una Resolución dirigida a la Dirección General de Consumo mediante la que trasladamos propuestas que consideramos mejorarán la capacidad sancionadora de los Servicios de Consumo y, consecuentemente, se lograría una mayor garantía de los derechos de las personas consumidoras.

Un aspecto por el que preguntábamos durante dicha investigación y que no ha sido objeto de esta Resolución estaba relacionado con la información que se facilita a la persona denunciante sobre las actuaciones desarrolladas tras la denuncia.

El papel que ocupa el denunciante en el procedimiento administrativo sancionador nos ha parecido que merecía de un especial pronunciamiento por parte de esta Institución, por lo que que ahora nos dedicamos a este asunto con la tramitación de la presente queja.

Las respuestas obtenidas de los ocho servicios de consumo a la mencionada pregunta se ajustaban a lo establecido en la normativa entonces vigente. Esto es, se limitaban a indicar que al denunciante se le comunicaba el inicio de expediente sancionador o el archivo de actuaciones, de acuerdo con el art. 11.2 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.

Según este precepto el denunciante únicamente tenía derecho a recibir una comunicación informativa sobre el inicio o no de procedimiento contra la empresa denunciada, siempre que la denuncia fuese acompañada de una solicitud de inicio de expediente sancionador.

Sin embargo, esta norma no ha resultado un obstáculo para que una paulatina jurisprudencia fuese ampliando el papel del denunciante si la imposición de una sanción podía producir un efecto positivo en su esfera jurídica o eliminar una carga o gravamen que estuviese soportando.

En estos casos ha entendido la jurisprudencia que el denunciante “cualificado” ostentaba la condición de interesado en el procedimiento sancionador y, consiguientemente, le correspondían los mismos derechos.

En cualquier caso la misma jurisprudencia también ha señalado que debía analizarse caso por caso si concurre el interés legítimo alegado por el denunciante para personarse en el procedimiento y poder otorgarle la condición de interesado.

Pese a ello, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC) ha supuesto un paso atrás en la regulación del papel que ocupa el denunciante dentro del procedimiento administrativo sancionador. Se establece ahora, como regla general, que la presentación de denuncia no confiere por sí sola la condición de interesado (art. 62.5).

Asimismo, la única obligación que la ley impone a la Administración es notificar al denunciante la decisión que adopte si la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de la propia Administración (art. 62.3 LPAC).

En este sentido hemos recibido respuestas de la Administración de consumo durante la tramitación de varias quejas del año 2017 que ponen de manifiesto la adopción de este nuevo criterio general.

La propia Asesoría Jurídica de la Consejería de Salud ha emitido informe señalando que los los artículos 62.5 y 64.1 LPAC impiden facilitar cualquier información sobre la denuncia al denunciante.

En consecuencia, los Servicios de Consumo estarían limitándose a remitir un acuse de recibo de la denuncia y, en ocasiones, ni siquiera eso.

Pese a la nueva regulación del procedimiento administrativo sancionador establecida por la LPAC, entendemos que no debe olvidarse la aplicación del criterio doctrinalmente consolidado mediante el cual procede el análisis casuístico de cuándo concurre un interés legítimo del denunciante para determinar que se trata de un “denunciante cualificado” y otorgarle los mismos derechos que a cualquier interesado en el procedimiento administrativo.

En esta línea, las previsiones de la LPAC en torno a la terminación del procedimiento administrativo sancionador hacen referencia a la necesidad de adoptar una resolución expresa acerca de la reposición de la situación alterada o la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción (art. 85.3).

El “denunciante cualificado” lógicamente no puede quedar ajeno a esta decisión administrativa, por lo que estaría justificada su participación durante la tramitación del procedimiento sancionador como interesado.

La LPAC también deja abierta la puerta a la posibilidad de comunicar al denunciante la incoación del expediente sancionador cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean (art. 64.1).

Esta Institución considera que las peculiaridades del procedimiento administrativo sancionador en materia de consumo aconsejan contar con una regulación propia en tal sentido. Tal peculiaridad no es otra que la pluralidad de personas consumidoras a las que puede perjudicar la misma infracción y, en particular, la naturaleza de los bienes e intereses que se protegen cuando se trata de la prestación de servicios económicos de interés general.

En consecuencia estimamos necesaria una modificación de la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía, para incorporar la obligación de comunicar al denunciante la incoación del procedimiento sancionador, tal como hasta ahora venía realizándose.

Asimismo, resultaría oportuno valorar su posible condición de interesado cuando la sanción pueda producir un beneficio/perjuicio en su esfera jurídica, según ha definido la jurisprudencia.

Por último, creemos oportuno reflexionar sobre el papel de las asociaciones de consumidores y usuarios en el procedimiento sancionador, a quienes la ley encomienda la defensa de los intereses generales, colectivos o difusos, de los consumidores.

Las asociaciones de consumidores tienen especial interés en promover la actuación sancionadora de la Administración competente, mediante la denuncia de vulneraciones de los derechos de los consumidores y usuarios. No se colocan en la misma posición que un denunciante cualquiera que pudiera tener interés en la protección de la legalidad sino que pretenden que la Administración sancione los hechos e impida su reiteración y adopte las medidas necesarias para la reposición de la situación alterada, en beneficio de los intereses colectivos y difusos que protegen.

Por lógica, solo teniendo acceso al procedimiento pueden comprobar la eficacia de su denuncia y, en su caso, la represión administrativa de la conducta contraria a los intereses de los consumidores y usuarios. De modo particular se pone de manifiesto cuando con la obtención de una resolución sancionadora se pretende también la reposición de la situación alterada o la indemnización de daños y perjuicios ocasionados por la infracción.

Por lo expuesto, y al amparo de lo establecido en los artículos 10.1 y 28 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, hemos considerado oportuno desarrollar la presente actuación de oficio y sugerir a la Dirección General de Consumo la modificación de los criterios utilizados para responder a las denuncias de consumidores y sus asociaciones, así como proponer modificaciones normativas que permitan mejorar el papel del denunciante en el procedimiento sancionador en materia de consumo.

Consideramos que se encuentra afectado el derecho a la protección de las personas consumidoras que garantiza el artículo 27 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAA) y que el artículo 51 de la Constitución española define como uno de los principios que deben regir la actuación de las Administraciones públicas.

 

4-6-2021 CIERRE DE LA QUEJA DE OFICIO

El Defensor del Pueblo Andaluz inició esta actuación de oficio a la vista de la situación generada por la nueva regulación sobre el procedimiento sancionador establecida por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Nuestra intención era sugerir a la Dirección General de Consumo la modificación de los criterios utilizados para responder a las denuncias de consumidores y sus asociaciones, así como proponer modificaciones normativas que permitiesen mejorar el papel del denunciante en el procedimiento sancionador en materia de consumo.

En concreto, formulamos Resolución en la que sugerimos a la citada Dirección General que promoviese una modificación legal para incorporar a las normas reguladoras del procedimiento sancionador de consumo la obligación de comunicar al denunciante el acuerdo que se adopte sobre inicio o no del expediente sancionador y, en su caso, la resolución que le ponga fin.

También le recomendamos:

1.- Que se dicten unas instrucciones que permitan a los Servicios de Consumo aplicar los criterios establecidos por la jurisprudencia para valorar si concurre el interés legítimo alegado por el denunciante cualificado para ser considerado interesado en el procedimiento sancionador y, consecuentemente, asignarle los mismos derechos

2.- Que se admita que las asociaciones representativas de las personas consumidoras y usuarias, a quienes corresponde la defensa de los intereses colectivos y difusos de los consumidores, tienen interés legítimo para ser parte en el procedimiento sancionador si acreditan que la resolución que se dicte puede afectar a tales intereses.

3.- Que los Servicios de Consumo faciliten a cualquier persona que invoque el derecho de acceso a la información pública la documentación relacionada con el acuerdo de inicio de un expediente sancionador y la resolución sancionadora, sin que dicho derecho pueda ser limitado salvo en los supuestos legalmente estipulados en la normativa de referencia, que deben ser aplicados siempre de forma restrictiva, previa resolución motivada y procurando el acceso parcial a la información siempre que sea posible.

En respuesta a dicha Resolución, con fecha 14 de junio de 2018, la Dirección General de Consumo nos daba traslado del pronunciamiento emitido por el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, de fecha 21 de octubre de 2016, en relación con dos cuestiones:

-la comunicación al denunciante de la incoación del procedimiento sancionador tras la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC),

-la posibilidad de dictar una normativa que regulase el derecho del denunciante a ser parte interesada en el procedimiento sancionador que se iniciase a consecuencia de la denuncia.

Respecto de la primera cuestión habría señalado el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía que, tras la derogación del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora en virtud de la LPAC, la incoación del procedimiento sancionador se debe comunicar al denunciante cuando las normas del procedimiento así lo prevean y, en ausencia de norma que así lo prevea, no procede llevar a cabo comunicación alguna al denunciante.

En cuanto a la segunda cuestión manifestaba el Gabinete Jurídico su parecer contrario a la aprobación de tal normativa dado que la LPAC, con carácter básico, habría venido a delimitar el concepto de interesado en el procedimiento administrativo indicando expresamente que la cualidad de denunciante no confiere por sí sola la condición de interesado.

Como consecuencia de dicho pronunciamiento, desde la Dirección General de Consumo se nos respondía a la Sugerencia formulada que no procedía promover una modificación legal para incorporar a las normas reguladoras del procedimiento sancionador de consumo la obligación de comunicar al denunciante el acuerdo de inicio o no del expediente sancionador y, en su caso, la resolución que le pusiera fin.

En cuanto a las Recomendaciones 1 y 2 se nos contestaba que no procedía implementar las actuaciones solicitadas ya que solo se comunicará al denunciante la incoación del procedimiento sancionador cuando las normas del procedimiento así lo prevean y, en ausencia de éstas, no procede llevar a cabo comunicación alguna.

En cuanto a la Recomendación 3 se formularía consulta al Gabinete Jurídico para aclarar las dudas suscitadas respecto a la aplicación de lo previsto en la normativa estatal y autonómica de transparencia (Ley 19/2013, de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información y buen gobierno y Ley 1/2014, de 24 de junio, de transparencia pública de Andalucía).

Tras requerir respuesta a esta última cuestión, con fecha 20 de mayo de 2019 nos indicaba la Dirección General de Consumo que no habían recibido respuesta a la consulta efectuada, pese a haber reiterado la petición con fechas 1 de octubre de 2018, 23 de enero de 2019 y, de nuevo, con esa misma fecha.

Sin perjuicio del contenido del informe que se emitiera, señalaban que tanto la Dirección General de Consumo como los Servicios de Consumo de las Delegaciones Territoriales de Salud y Familias, como no podía ser de otra manera, habían de cumplir con lo previsto en la normativa de transparencia facilitando el acceso a las personas y entidades que hicieran uso del derecho a la información pública, siempre que no concurriese alguno de los límites al derecho de acceso o alguna de las causas de inadmisión previstas en aquella.

Transcurrido más de un año no habíamos obtenido más información de la Dirección General de Consumo con respecto al contenido del informe que hubiese emitido el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía a su consulta sobre la aplicación de la normativa de transparencia en el procedimiento sancionador de consumo.

En todo caso, y a salvo del anterior aspecto, podíamos concluir que dicha Dirección General no aceptaba las resoluciones formuladas por este Comisionado, no solo por lo expuesto en su respuesta, sino porque desde esa fecha habían sido numerosas las quejas tramitadas por esta Institución a instancias de asociaciones de defensa de los derechos de personas consumidoras motivadas por la negativa de esa Administración de consumo a reconocerles la condición de interesado en procedimientos sancionadores iniciados por denuncia suya.

Por este motivo, ratificándonos plenamente en el contenido de las Resoluciones dictadas, sin que podamos compartir los argumentos jurídicos esgrimidos por la Dirección General de Consumo para justificar su negativa a aceptar las mismas, con fecha 16 de febrero de 2021 nos dirigimos a dicho órgano directivo para exponerle nuestra consideraciones (ver documento).

Por lo que hace a la situación de la queja de oficio, comunicábamos a la Dirección General de Consumo que estimábamos oportuno poner en conocimiento del titular de la Consejería de Salud y Familias, en su calidad de máxima autoridad del organismo afectado en el presente expediente de queja, la resolución adoptada en este caso, así como los argumentos que nos impiden compartir las decisiones adoptadas por la Dirección General y solicitar de dicha autoridad un pronunciamiento al respecto.

En respuesta recibimos informe de la Dirección General de Consumo, avalado por el Sr. Consejero, en la que se ratifica en la necesidad de modificar una ley estatal (LPAC) para otorgar al denunciante la condición de interesado en un procedimiento sancionador.

A efectos de aclarar su respuesta señalan que, antes de la entrada en vigor del la LPAC, se venía valorando si concurría un interés legítimo en la persona denunciante de tal modo que, en los supuestos en los que quedase acreditado que la imposición de la sanción podía causarle un beneficio o un perjuicio, la participación en el procedimiento, como parte interesada, determinaba que fuese titular de todos los derechos que el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora concedía a los interesados. Sin embargo, dicho Reglamento ha quedado derogado y la nueva regulación establecida por la LPAC (arts. 64.1 y 62.5) habría venido a delimitar el concepto de interesado en el procedimiento sancionador.

En cuanto a la postura del Gabinete Jurídico relativa a la aplicación de la normativa de transparencia en el procedimiento sancionador de consumo, aclaran que se emitió informe de fecha 14 de junio de 2019 manifestando que rige el principio de accesibilidad plena y universal a la información. Todo ello sin perjuicio de que el derecho de acceso a la información pública pueda ser denegado o restringido por las causas establecidas en las leyes de transparencia, que deben interpretarse siempre restrictivamente en beneficio del derecho de acceso, no se pueden ampliar por analogía y se aplicarán indicando en cada caso los motivos y razonar las causas que fundamentan la aplicación.

De lo anterior se desprende que no se aceptan las resoluciones formuladas por este Comisionado -a salvo de la recomendación relativa al derecho de acceso a la información pública-, sin que se ofrezcan argumentos jurídicos que a nuestro juicio justifiquen tal decisión.

En consecuencia, procedemos al archivo del expediente de queja proponiendo su inclusión en el Informe Anual al Parlamento de Andalucía, a los efectos de dar cuenta al mismo de la negativa de dicha Consejería a cumplir las Resoluciones emanadas de esta Institución.

Si quiere presentar una queja o una consulta pinche en el siguiente enlace

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