¿Acreditan el Bachiller para el desempeño de funciones de mantenimiento en el SAS? Demandamos una respuesta uniforme

En esta Institución se tramita expediente de queja a instancia de parte, en el que la parte afectada exponía una serie de hechos que podrían tener la consideración de lesivos para determinados Derechos y Libertades reconocidos en el Título primero del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

En este sentido, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la documentación e información obrante en el expediente, consideramos preciso formularle Resolución concretada en los siguientes

ANTECEDENTES

I. Con fecha 17 de octubre de 2023 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por la persona afectada a través de la cual nos exponía lo siguiente:

“(…) Le remito la documentación presentada a la comisión central de control y Seguimiento Bolsa Única del S.A.S. en relación a mi disconformidad frente a la decisión tomada en relación al listado de títulos nuevos admitidos.

Solicito que se ponga fin a esta situación de discriminación laboral con un enfoque desigual y desfavorable. Quedando presente una intervención nada igualitaria hacia el título de Bachiller, que impide participar en la demanda de empleo, existiendo documentaciones remitidas por la Delegación de Educación de la junta de Andalucía, las cuales acreditan el Bachiller con carácter laboral para desempeño de funciones en mantenimiento. (...)”

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa Administración el preceptivo informe el 30 de octubre de 2023.

III. Recibido el informe de esa Dirección General el 20 de noviembre de 2023, en el mismo, sin perjuicio de darlo por reproducido en su integridad, se nos indica que la Orden de 16 de junio de 2008, por la que, en el ámbito de los centros y de las instituciones sanitarias del Servicio Andaluz de Salud, se crean distintas categorías, se establecen plazas diferenciadas de la categoría creada de Técnico/a de Mantenimiento; se regulan sus funciones, requisitos de acceso, plantilla orgánica y retribuciones; se suprimen distintas categorías y se establece el procedimiento de integración directa en las categorías creadas, modifica el artículo 5 de la Orden de 2008, referido a los requisitos de acceso, concluyendo:

“Por lo tanto, estos son los requisitos de acceso, en lo que a titulaciones se refiere, para las categorías profesionales indicadas, en los diferentes procesos selectivos en el Servicio Andaluz de Salud, incluido el sistema de selección temporal.”

De dicho informe se dio traslado el día 27 siguiente para que efectuara las alegaciones que considerara oportunas.

IV. Recibidas las alegaciones formuladas al informe con fecha 11 de diciembre de 2023, de las mismas, cabe destacar lo siguiente:

“(…) Desde el día 01 de Diciembre del 2016, he estado firmando contratos en la categoría de TEMEI con la titulación de Bachiller. Titulación que estaba reconocida por la administración como válida para la Categoría de Técnico Especialista. ANEXO I (GUIA DE NUEVOS REQUISITOS) categoría TEMEI, 2º apartado, página 4 Indicar que pasaba de la categoría de Técnico de mantenimiento a la categoría de Técnico especialista con la misma titulación: "Bachiller". Este cambio de categoría no implica la ampliación y/o modificación de las funciones que llevo realizando en el SAS desde el 01 de Julio del 2007 con diferentes contratos y categorías.

(…) Finalmente la administración del SAS ha dejado de reconocer la validez del Bachiller (...) y con fecha 04 de Abril del 2021 aparezco excluido del listado de aspirante de la Bolsa del 2019. No se reconoce el Bachiller. Generando una serie de cambios en las titulaciones con ampliaciones de titulación válidas y la eliminación del Bachiller. . ANEXO II (GUIA DE NUEVOS REQUISITOS) categoría TEMEI, 2º apartado, paginas 5.

En las bolsas del 2020 y 2021, en los listados de candidatos con fecha 7 de Diciembre del 2022 y 06 de julio del 2023, sigo apareciendo como excluido. (…)”.

V. Una vez estudiadas las alegaciones aportadas y en relación con las mismas, solicitamos un nuevo informe a esa Dirección General, con fecha 16 de febrero de 2024, aclaratorio del anteriormente recibido, destacando en nuestra petición que la persona promotora de la queja se ha mantenido en la misma categoría Técnico/a de Mantenimiento hasta que el 4 de abril de 2021 aparece excluido en el listado como aspirante a la bolsa de 2019, de forma que se ha mantenido, al menos en las bolsas de 2017 y de 2018 en tal categoría disponiendo de un título de bachiller, y de hecho se ha mantenido así por más de cuatro años tras la modificación en 2016 de la Orden de 2008, que regía en el momento de su incorporación, y ha suscrito contratos laborales con la administración sanitaria para el desempeño de dicha categoría con esa misma titulación de bachiller que se le cuestiona.

Dicha petición de informe aclaratorio ha sido reiterado en dos ocasiones (22 de abril y 21 de junio de 2024).

VI. A la vista del nuevo informe, que se recibe con fecha 27 de junio de 2024, solicitamos, con fecha 10 de julio de 2024, a esa Dirección General información específica sobre si para la bolsa de esta categoría profesional de Técnico/a de Mantenimiento se ha producido un cambio de criterio en relación a la suficiencia de la titulación de bachiller para participar en la bolsa del corte correspondiente a 2019, titulación de la que dispone el promotor de esta queja y que le permitió participar en las bolsas correspondientes a los cortes de 2017 y 2018, en las que sí había sido admitido y a cuyo amparo ha venido trabajando hasta su exclusión de la bolsa en el listado de 4 de abril de 2021.

Nuestra nueva petición es reiterada, de nuevo, en dos ocasiones (20 de agosto y 23 de septiembre de 2024), recibiéndose finalmente, el nuevo informe el 1 de octubre de 2024.

VII. De nuevo, a la vista del contenido de este tercer informe, comprobamos que por esa administración se sigue sin dar contestación a nuestra solicitud de aclaración de la situación que nos plantea el promotor de esta queja. Ya que parece haberse producido un cambio de criterio -que no se deriva de la modificación de la Orden de 16 de junio de 2008- en relación a la suficiencia de la titulación de bachiller que ha determinado la exclusión de la persona interesada en el listado de 4 de abril de 2021, con fecha 20 de enero de 2025 solicitamos que se nos informe sobre la motivación que sustenta tal cambio de criterio.

Esta petición de informe se reitera el 24 de febrero de 2025 recibiéndose el nuevo informe el 2 de abril de siguiente.

Del referido informe, que se da por reproducido íntegramente, procede destacar el siguiente contenido:

“(…) esta nueva Orden de 1 de julio de 2016, por la que se modificaba la Orden de 16 de junio de 2008 (…) suponía una importante alteración pública en nuestro ámbito sanitario, y en el ámbito profesional y personal de los profesionales ya que suponía que muchos de ellos, que venían desempeñando estos puestos durante años, carecían de las nuevas titulaciones exigidas y de los requisitos, por lo que serían excluidos de los listados de personal temporal, lo que conllevaría la pérdida de sus puestos de trabajo.

En las tareas de baremación de la Comisión de Valoración de la categoría profesional de Técnico/a Especialista en Mantenimiento de Edificios e Instalaciones Industriales referentes al corte de méritos al 31 de octubre de 2019, se aplicaron los criterios legalmente establecidos en al Orden de 1 de julio de 2016 en cuanto a los requisitos de acceso se refiere.

(...)

De todo ello se extrae que el Bachiller es el título de nivel académico inferior al de F.P. Grado Superior, criterio aplicado por la Comisión de Valoración de esta categoría de Bolsa Única de Empleo.

Por ello, desde esta Dirección General entendemos que esta actuación de la Comisión ha sido ajustada a derecho al ratificar el rechazo a las alegaciones planteadas, tanto en este caso como en el de otros profesionales en análoga situación y en consecuencia no resulta posible acceder a las pretensiones de (...), en cuanto a la consideración del título de Bachiller como igualmente válido para el acceso a la categoría TEMEII.”

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Única.- Sobre el principio de confianza legítima.

El principio de confianza legítima viene recogido en el artículo 3.1, apartado e), de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. De acuerdo con dicho precepto, las Administraciones Públicas deberán respetar en su actuación y relaciones, entre otros principios, el de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.

En este sentido, y de acuerdo con lo manifestado por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 15 de enero de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo) “La confianza legítima y la doctrina de los actos propios informan cualquier ordenamiento jurídico y constituye un componente elemental de cualquiera de ellos, al que deben someterse en todo momento los poderes públicos”.

A mayor abundamiento, la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2016 (Recurso de Casación, Sala de lo Contencioso-Administrativo) expone que “Conviene tener en cuenta que confianza legítima requiere, en definitiva, de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber, que se base en signos innegables y externos (1); que las esperanzas generadas en el administrado han de ser legítimas (2); y que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente (3)”.

Pues bien, en la presente queja podemos observar el cumplimiento de los tres requisitos a fin de invocar el principio de confianza legítima.

En primer lugar, la persona promotora de esta queja se integró en la bolsa de Técnico/a de Mantenimiento con la titulación de bachiller y que ha sido llamada a la cobertura de puestos por el Servicio Andaluz de Salud (SAS) y ha firmado contratos con dicha categoría desde el 1 de diciembre de 2016, no siendo hasta el 4 de abril de 2021 cuando aparece excluido de la bolsa de contratación temporal de esta categoría correspondiente al corte de octubre de 2019.

En segundo lugar, no cabe duda de que las esperanzas generadas en la persona interesada son legítimas, pues la normativa aplicable no ha variado, en relación a este aspecto, para el corte correspondiente a octubre de 2019 ni aún en los posteriores.

Se nos dice en los cuatro informes emitidos por esa Agencia que la bolsa relativa al corte de 2019 para la categoría de Técnico/a de Mantenimiento, se reguló, en lo que se refiere a los requisitos de acceso a la referida categoría, por la Orden de 16 de junio de 2008, de la Consejería de Salud, por la que, en el ámbito de los centros y de las instituciones sanitarias del Servicio Andaluz de Salud, se crean distintas categorías, se establecen plazas diferenciadas de la categoría creada de Técnico de Mantenimiento; se regulan sus funciones, requisitos de acceso, plantilla orgánica y retribuciones; se suprimen distintas categorías y se establece el procedimiento de integración directa en las categorías creadas, en la redacción dada a la misma por la Orden de 1 de julio de 2016 que la modificó, y, en concreto, por su artículo 5.1.

Por tanto, los cortes anteriores en los que participó la persona promotora de esta queja, y que determinaron su admisión a bolsa, llamamiento y hasta contratación a partir del 1 de diciembre de 2016, se regían por la referida Orden de 16 de junio de 2008, que en su redacción original (BOJA 151, de 30 de julio de 2008) dicho artículo 5.1, aplicable en dicho momento, disponía lo siguiente:

“Para acceder a la categoría de Técnico Especialista en Mantenimiento de Edificios e Instalaciones Industriales será necesario estar en posesión del Título de Formación Profesional de Grado Superior de la familia profesional de Mantenimiento y Servicios a la Producción, con la denominación de Técnico Superior de Mantenimiento y Montaje de Instalaciones de Edificio y Proceso, o, en su caso, estar en posesión de título equivalente y acreditar al menos cinco años de desempeño de funciones en el mantenimiento de Centros Sanitarios del Sistema Nacional de Salud.”.

Para la bolsa correspondiente al corte correspondiente a 2019, la referida Orden de 16 de junio de 2008, fue modificada por Orden de 1 de julio de 2016 (BOJA 129, de 7 de julio de 2016), y tal como se nos indica en sus informes, el tenor literal del referido artículo 5.1, vigente para esta bolsa, es el siguiente:

“Para acceder a la categoría de Técnico/a Especialista en Mantenimiento de Edificios e Instalaciones Industriales será necesario, o bien estar en posesión del título de Formación Profesional de Grado Superior de la familia profesional de Instalación y Mantenimiento, con la denominación de Técnico/a Superior en Mantenimiento de Instalaciones Térmicas y de Fluidos, o del título de Formación Profesional de Grado Superior de la familia profesional de Electricidad y Electrónica, con la denominación de Técnico/a Superior en Sistemas Electrotécnicos y Automatizados, o del título de Formación Profesional de Grado Superior de la familia profesional de Instalación y Mantenimiento, con la denominación de Técnico/a Superior en Mecatrónica Industrial, o de titulación equivalente a alguna de las anteriores; o bien, en su caso, estar en posesión de título de nivel académico igual o superior al de alguno de los tres títulos anteriormente indicados o equivalentes y acreditar al menos tres años de desempeño de funciones en el mantenimiento de Centros Sanitarios del Sistema Nacional de Salud.”.

Se nos indica por la administración: “En las tareas de baremación de la Comisión de Valoración de la categoría profesional de Técnico/a Especialista en Mantenimiento de Edificios e Instalaciones Industriales referentes al corte de méritos al 31 de octubre de 2019, se aplicaron los criterios legalmente establecidos en al Orden de 1 de julio de 2016 en cuanto a los requisitos de acceso se refiere”. Sin embargo, no hay ningún cambio en la Orden en relación a las titulaciones equivalentes que determinara que las baremaciones anteriores se realizaran de un modo diferente y esa Agencia no nos aclara en sus informes lo ocurrido.

La persona promotora de esta queja sigue poseyendo en el marco de la bolsa de 2019 la misma titulación equivalente, bachillerato, que le permitió trabajar en las bolsas anteriores. Además de tener experiencia suficiente para la exigida de desempeño de las funciones que corresponde a esta categoría en centros Centros Sanitarios del Sistema Nacional de Salud, aspecto este que, por otro lado, se vio reducido de 5 a 3 años en la modificación de 2016 de la Orden de 2008.

Se nos informa por esa Dirección General que la pretensión referida a equiparar la exigencia de titulación para que sea admisible el título de bachiller en esta categoría profesional no resultaría admisible, de acuerdo a la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, de la que se deriva que tanto el bachillerato como la formación profesional de grado medio se incluyen en la educación secundaria mientras que la formación profesional de grado superior se considera educación superior, de forma que quedan estructurados en distintos niveles educativos académicos e, incluso, el título de bachiller faculta para el acceso a las enseñanzas de educación superior, entre ellas, la formación profesional de grado superior, “por lo que, a efectos laborales, el título de Bachiller y el de formación profesional de grado superior difícilmente podrían considerarse como equivalentes”.

Al respecto, este argumento, insistimos, no explica qué es lo que ha cambiado a partir de la bolsa de 2019 en relación a las anteriores, ya que, como ya se ha expuesto, su régimen sigue siendo el mismo respecto a los requerimientos de titulación y, de acuerdo con el propio argumento, también sigue siendo el mismo régimen el que regula los títulos académicos sus equivalencias y sus efectos profesionales.

Es por ello que, visto que parece haberse producido un cambio de criterio en relación a la suficiencia de la titulación de bachiller, alegada por la persona interesada para participar en la bolsa del corte correspondiente a 2019 (igual que hiciera en las correspondientes a los cortes anteriores en los que fue admitida, habiendo trabajado como Técnico/a Mantenimiento desde finales de 2016), que ha determinado su exclusión en el listado de 4 de abril de 2021, y visto que este cambio no se deriva de la modificación de la Orden de 16 de junio de 2008, ni tampoco se deriva de un cambio en la normativa que regula los títulos académicos y sus efectos profesionales, debemos considerar que a esta persona se le han generado esperanzas legítimas -que se han visto frustradas- de mantenerse en la bolsa de profesionales cuando, además, su experiencia ha venido creciendo desde 2016.

En tercer lugar, la decisión final de la administración de excluir a la persona interesada en el listado publicado en 2021 manteniéndose inalterada la normativa de regulación de la titulación exigible para la participación en el proceso, así como también la regulación de la propia titulación, que le había permitido trabajar desde 2016 en la misma categoría, resulta una decisión contraria y novedosa en relación con los procesos previos en los que había participado aquella, de tal manera que consigue defraudar las expectativas que había creado con su decisión anterior, sustituyéndola por otra de signo distinto.

En este sentido, es pertinente traer a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2019 (Sala de los Contencioso-Administrativo) que subraya que “Los principios de seguridad jurídica, buena fe, protección de la confianza legítima y la doctrina de los actos propios informan cualquier ordenamiento jurídico, ya sea estatal o autonómico, y constituye un componente elemental de cualquiera de ellos, al que deben someterse en todo momento los poderes públicos”.

En definitiva, en el presente expediente, la persona promotora de la queja ha resultado perjudicada por la actuación de la administración a consecuencia de un cambio de criterio cuya motivación no se nos indica, debiendo recordar, al respecto, lo dispuesto en el 35.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece expresamente: “la motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte”.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES: De los preceptos contenidos en el cuerpo de la presente resolución y a los que se debe dar debido cumplimiento.

SUGERENCIA: En el sentido de que la administración en sus actuaciones debe evitar adoptar decisiones que resulten contradictorias con otras adoptadas anteriormente a fin de respetar las expectativas de derechos generadas en las personas que con ella se relacionan, pues estas expectativas de derechos han de ser protegidas en el marco de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe contemplados en la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

En todo caso, cualquier cambio de criterio debe ser debidamente motivado, conforme a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y especialmente en supuestos en que supongan el fin de procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz