Molestias por ruidos de terrazas de veladores

ANTECEDENTES

I. Con fecha 8 de mayo de 2012 fue registrado de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación suscrita por D (...), residente en (...), en la calle (...), a través de la cual exponía los siguientes hechos:

– Que junto a su vivienda se encuentran localizadas dos cervecerías, una de ellas denominada “(...)”.

– Que ambas disponen terrazas de veladores.

– Que el total de veladores dispuestos entre ambos establecimientos supera los 100.

– Que sufre molestias por los elevados niveles de ruido que son generados desde tales terrazas de veladores.

– Que ha denunciado los hechos en la Policía Local, ha llamado al 112 en numerosas ocasiones y que, incluso, ha tenido conocimiento de que hay incoado un expediente sancionador frente a la cervecería “(...)”.

– Que según ha podido conocer, las terrazas de veladores no han sido autorizadas por el Ayuntamiento.

– Que a pesar de todo, el Ayuntamiento de Sevilla no solventa el problema.

II. Tras acordar la admisión a trámite de la queja, esta Institución se dirigió a la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Sevilla solicitándole la evacuación de informe relativo a los hechos expuestos y la aportación de copia de las licencias con las que contasen los establecimientos en cuestión para instalar sillas y veladores en la vía pública.

III. En respuesta a nuestra solicitud, el pasado mes de septiembre recibimos oficio de la Alcaldía de Sevilla, adjunto al cual se aportaba informe suscrito por la Jefatura del Servicio de Disciplina Urbanística de la Gerencia Municipal de Urbanismo (en adelante, GMU), del que se desprenden, amén de otras cuestiones, lo siguiente:

– Que los establecimientos aludidos por la parte promotora de la queja son el “(...)” y el “(...)”, localizados ambos en la calle (...).

– Que por parte de dicho Servicio de Disciplina estaban siendo tramitados sendos procedimientos para la protección de la legalidad urbanística (Expte. 261/2009 y Expte. 262/2009, respectivamente).

– Que las actuaciones seguidas en el Expediente 261/2009 son las siguientes (los comentarios entre paréntesis son de esta Defensoría):

• Acuerdo de 7 de julio de 2010, de la Comisión Ejecutiva de la GMU, por el que se ordena al titular del “(...)” la inmediata suspensión del uso de la instalación de veladores existente, dado que carece de licencia municipal.

• Acuerdo de fecha 1 de diciembre de 2010, de la Comisión Ejecutiva de la GMU, por el que se impone una primera multa coercitiva por importe de 600 euros, por incumplir el acuerdo de 7 de julio de 2010. (Transcurren, pues, cerca de 5 meses desde que se ordena la suspensión inmediata del uso de la terraza de veladores hasta que se acuerda imponer la primera multa coercitiva).

• Con fecha 23 de noviembre de 2011 se gira visita de inspección y se comprueba que el establecimiento tiene nuevo titular y que sigue instalada la terraza de veladores. (Por lo tanto, pasa cerca de 1 año desde que se impone una primera multa coercitiva hasta que se gira visita de inspección para evaluar el cumplimiento de la orden de suspensión del uso de veladores. Entretanto, no consta que se impusiera multa coercitiva adicional).

• Acuerdo de 18 de enero de 2012, de la Comisión Ejecutiva de la GMU, por el que se ordena al titular del “(...)” la inmediata suspensión del uso de la instalación de veladores existente, dado que carece de licencia municipal.

• Acuerdo de fecha 4 de julio de 2012, de la Comisión Ejecutiva de la GMU, por el que se impone una primera multa coercitiva por importe de 600 euros, por incumplir el acuerdo de 18 de enero de 2012. (Transcurren cerca de 6 meses desde que se ordena la suspensión inmediata del uso de la terraza de veladores hasta que se acuerda imponer la primera multa coercitiva al nuevo titular del establecimiento).

– Que las actuaciones seguidas en el Expediente 262/2009 son las siguientes (los comentarios entre paréntesis son de esta Defensoría):

• Acuerdo de 7 de julio de 2010, de la Comisión Ejecutiva de la GMU, por el que se ordena al titular del “(...)” la inmediata suspensión del uso de la instalación de veladores existente, dado que carece de licencia municipal.

• Alegaciones planteadas por la parte interesada, basadas en la existencia de licencia de veladores concedida por Acuerdo de la Comisión Ejecutiva de la GMU, de fecha 16 de julio de 2010.

• Acuerdo de 10 de noviembre de 2010, de la Comisión Ejecutiva de la GMU, por el que se ordena al titular del “(...)” la inmediata suspensión del uso de la instalación de veladores existente, dado que el día 27 de octubre de 2010 se comprobó que los veladores instalados no se ajustan a la licencia municipal concedida.

• Acuerdo de fecha 1 de febrero de 2012, de la Comisión Ejecutiva de la GMU, por el que se impone una primera multa coercitiva por importe de 600 euros, por incumplir el acuerdo de 10 de noviembre de 2010. (Pasa 1 año y casi tres meses desde que se ordena la suspensión inmediata del uso de los veladores hasta que se impone una primera multa coercitiva).

– Que en el momento de evacuación del informe aportado al expediente de queja, suscrito el día 6 de agosto de 2012, ambos expedientes para la protección de la legalidad urbanística (261/2009 y 262/2009) estaban en la Sección Técnica del Servicio de Disciplina Urbanística pendiente de que se girase visita de inspección para comprobar si los establecimientos cumplen con la legalidad. En caso contrario, se acordaría la imposición de nuevas multas coercitivas.

IV. Paralelamente, el día 27 de agosto de 2012 fue recibido por este Comisionado del Parlamento de Andalucía nuevo escrito aportado por la parte promotora de la queja, a través del cual daba detallada cuenta del devenir de los acontecimientos desde su perspectiva y se describía el tortuoso proceso administrativo al que estaba siendo conducida por el Ayuntamiento de Sevilla. A efectos meramente ilustrativo se estima oportuno dejar señalados algunos de los hitos contenidos en el mencionado escrito:

– Con fecha 17 de septiembre de 2009 presentó denuncia ante la Policía Local del Distrito Nervión-San Pablo por la colocación de más de 50 veladores y por el incumplimiento del horario de cierre por parte de los establecimientos “(...)” y “(...)”.

– Que recibió escrito de la Jefatura de la Policía Local del mencionado Distrito, de fecha 30 de septiembre de 2009, en la que se señala la constatación de la colocación, por parte del “(...)” de una terraza de veladores careciendo de la preceptiva licencia municipal.

– Que dado que el Ayuntamiento de Sevilla no resolvía la situación, se personó en la GMU para exponer los hechos relatados y denunciados.

– Que desde la GMU la derivaron al Servicio de Medio Ambiente del Ayuntamiento, alegando que la competencia en la materia residía en éste.

– Que desee el citado Servicio de Medio Ambiente del Ayuntamiento se le insta a que acuda de nuevo a la GMU, indicándole que la competente era ella.

– Que con fecha 27 de julio de 2010 recibe comunicación dirigida por la GMU, por medio de la cual se le da cuenta de la Propuesta de Resolución acordada en el Expediente 261/2009 (señalado por el Consistorio).

En dicha propuesta de resolución se incluye la imposición de multa coercitiva por importe mínimo de 600 euros; la imposición de sucesivas multas coercitivas por períodos mínimos de 10 días y cuantía, en cada ocasión del 10% del valor de dicha instalación, dándose cuenta, en su caso, de dicho incumplimiento al Ministerio Fiscal. Asimismo, se señala en la citada propuesta que se podrá disponer la retirada y depósito de la instalación.

– Que viendo que no sucedía nada, y que los problemas no sólo no remitían sino que se iban acrecentando como consecuencia de la extensión del horario de apertura de los establecimientos y de la disposición, por éstos, de un mayor número de veladores, trasladó los hechos a la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones del Ayuntamiento de Sevilla.

– Que, entretanto, vino realizando reiteradas llamadas al número de emergencias 112, siendo todas ellas infructuosas. Al parecer, tras 4 años de llamadas a dicho número de emergencias para solicitar la intervención de la Policía Local, ésta no ha acudió jamás. Y ello a pesar de que desde el servicio del 112 se le asegura que los avisos han sido pasados a la policía.

– Que con fecha 7 de febrero de 2012 recibió comunicación de la GMU a través de la cual se le indicaba que el establecimiento “(...)” había cambiado de titular y que se había ordenado la inmediata suspensión de la utilización de los veladores, dado que carecían de la preceptiva licencia municipal.

– Que el día 13 de julio de 2012 recibió comunicación de la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones del Ayuntamiento de Sevilla informándole que daban por finalizadas sus actuaciones.

– Que la Línea Verde de la Policía Local giró visita al “(...)” el día 24 de julio de 2012 constatando la reiteración en el incumplimiento del ordenamiento jurídico.

– Que con fecha 10 de agosto de 2012 acudió al Servicio de Disciplina Urbanística de la GMU para plantear de nuevo los problemas sufridos y acceder al expediente administrativo número 261/2009.

– Que pudo constatar que en el expediente administrativo citado no rezaba copia de ninguno de los informes elaborados por la Línea Verde de la Policía Local ni copia de las Resoluciones dictadas por el Área de Medio Ambiente del Ayuntamiento de Sevilla en el expediente sancionador incoado frente al titular del establecimiento “(...)”.

– Que a pesar de que existían informes de la Línea Verde poniendo de manifiesto la existencia de incumplimientos reiterados del ordenamiento jurídico por parte del titular del “(...)” e incluso procedimiento sancionador en curso, la GMU no sólo concedió licencia para la instalación de 20 veladores para el período comprendido entre los meses de marzo a diciembre de 2011, sino que, además, autorizó la renovación de tal licencia para el año 2012.

– Que trasladado su descontento a una abogada adscrita al Servicio de Disciplina Ambiental de la GMU, ésta le indicó, según palabras textuales de la afectada, “que se precisan 12 sanciones seguidas de 600€ para proceder a la retirada de los veladores, que esto no se está llevando a cabo porque le cuesta el dinero al Ayuntamiento y debe contratarlo a una empresa, que lo más que podía hacer es esperar una nueva sanción de 600 € y entonces instar un procedimiento sancionador a la Jefa de Servicio de Disciplina Urbanística para que se sancionara con 4000 y pico euros al negocio, que esto ya le dolería más”.

– Que por si todo lo anterior no fuese suficiente, en fechas recientes había abierto sus puertas, en los bajos de su vivienda, un bar de copas denominado “(...)” que también dispone de nuevos veladores y taburetes, que tampoco cuentan con licencia municipal y que son utilizados hasta altas horas de la madrugada.

En atención a los antecedentes descritos, procede realizar las siguientes 

CONSIDERACIONES

Primera.- De la necesidad de obtención de licencia para la ocupación de la vía pública con sillas y veladores.

En atención a lo dispuesto en los apartados primero y segundo del artículo 3 del Decreto 18/2006, de 24 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización general, cuya titularidad sea de la Entidad Local, son bienes de uso público y, por consiguiente, de dominio público.

Asimismo, según lo prevenido en el artículo 55 del referido Decreto, existen distintas modalidades de uso de los bienes de dominio público, pudiendo encuadrar la utilización de los mismos mediante la colocación de sillas y veladores como un uso común y especial, al concurrir en tal supuesto circunstancias singulares de intensidad de uso.

De acuerdo con lo anterior, y en base a lo prevenido en el artículo 57.1 del Decreto, “El uso común especial normal se sujetará a la licencia municipal, de conformidad con lo previsto en el presente Reglamento, las Ordenanzas municipales y demás normativa de aplicación”.

Por su parte, la regulación municipal de Sevilla sobre terrazas de veladores exige, para su implantación, la previa obtención de licencia municipal. Por consiguiente, en los supuestos objeto de análisis, la instalación de las terrazas de veladores por parte del “(...)” y del “(...)” debe estar precedida de la obtención de la correspondiente licencia municipal.

Segunda.- Impunidad de ilícitos administrativos constatados por la Gerencia Municipal de Urbanismo de Sevilla.

A pesar de la discordancia que en muchos aspectos existe entre la información facilitada por el Ayuntamiento de Sevilla y la aportada por la parte promotora de la queja, en el supuesto objeto de análisis parece resultar indubitada la existencia de incumplimientos de los preceptos señalados en el considerando anterior.

En este sentido, la Gerencia Municipal de Urbanismo ha constatado que el “(...)” tiene dispuesta una terraza de veladores careciendo de la preceptiva licencia para la ocupación de la vía pública.

Asimismo, ha podido comprobar que el “(...)” tiene dispuesto un número de veladores superior al autorizado por el Ayuntamiento, ocupando un espacio público no contemplado en la licencia que en su día fuera otorgada.

Pues bien, según lo establecido en la letra a) del apartado primero del artículo 168 del Decreto 18/2006, y en la propia ordenanza municipal reguladora de las terrazas de veladores, tales conductas constituyen infracciones administrativas.

Sin embargo, a pesar de la existencia de numerosas denuncias, de diversas visitas de inspección giradas por técnicos municipales, de las comprobaciones realizadas por agentes de la autoridad adscritos a la Línea Verde, y de la incoación de diversos expedientes administrativos para la protección de la legalidad, hasta la fecha no parece haber sido incoado ni un solo expediente sancionador.

A este respecto conviene dejar claro que las responsabilidades administrativas que resulten del procedimiento sancionador son compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la realidad física alterada a su estado originario, así como la indemnización por los daños y perjuicios causados, según previene la propia ordenanza municipal de Sevilla reguladora de las terrazas de veladores.

En este sentido, el hecho de que por parte de la Comisión Ejecutiva de la Gerencia Municipal de Urbanismo de Sevilla se hayan adoptado acuerdos ordenando la suspensión inmediata del uso de los veladores no excluye la necesidad de incoar expediente sancionador por la comisión de los ilícitos administrativos señalados.

Es más, las propias multas coercitivas impuestas a los titulares de ambos establecimientos hosteleros no constituyen sanciones económicas derivadas de los ilícitos constatados por los funcionarios municipales.

Así, el propio apartado segundo del artículo 99 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común indica que “La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas”.

Por consiguiente, el silencio absoluto que el Consistorio guarda respecto a la incoación de expedientes sancionadores nos lleva a concluir su inexistencia.

De tal inactividad se derivan las siguientes consecuencias:

– De una parte, se produce la total impunidad de ilícitos administrativos perfectamente constatados por el Ayuntamiento.

– De otra parte, supone una competencia desleal respecto de aquellos otros establecimientos hosteleros a los que sí se les ha exigido el cumplimiento del ordenamiento jurídico y el abono de las correspondientes tasas municipales.

– De otra parte, provoca un importante menoscabo para las arcas municipales por cuanto que a las mismas no se ingresarían ni las tasas para la obtención de la licencia, ni la sanción económica que se deriva del incumplimiento del ordenamiento jurídico.

– Y, finalmente, provoca que el problema denunciado hasta la saciedad por la persona afectada no termine de solventarse, a pesar de que se puedan ver afectados sus derechos fundamentales.

De otra parte, resulta llamativa la coincidencia que hay en los dos casos identificados por la parte promotora de la queja (“(...)” y “(...)”) respecto a la inexistencia de expedientes sancionadores en ambos supuestos.

Tal circunstancia va a ser objeto de especial atención por parte de esta Defensoría del Pueblo Andaluz en el curso de la investigación que se viene siguiendo de otros expedientes de queja de características similares al presente, que también afectan al Ayuntamiento de Sevilla. Y ello al objeto de comprobar si los hechos constatados constituyen una excepción o si, por el contrario, pudieran responder a una praxis de difícil acomodo en el ordenamiento jurídico y que, desde luego, merecería nuestra intervención a través de los cauces pertinentes.

Tercera.- Incumplimiento de los principios de actuación por los que se rigen las Administraciones Públicas.

El artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía consagra el derecho a la buena administración. Dicho precepto dispone:

“Se garantiza el derecho a una buena administración, en los términos que establezca la ley, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, cuya actuación será proporcionada a sus fines, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable, así como a acceder a los archivos y registros de las instituciones, corporaciones, órganos y organismos públicos de Andalucía, cualquiera que sea su soporte, con las excepciones que la ley establezca.”

Por su parte, el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común contempla los principios por los que se rigen las Administraciones Públicas.

Dicho precepto determina lo siguiente:

“1. Las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.

Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima.

2. Las Administraciones públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación y colaboración, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.

3. Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades que integran la Administración Local, la actuación de la Administración pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico.

4. Cada una de las Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.

5. En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación”.

Además, el artículo 74.1 de la citada Ley 30/1992 exige, respecto a la ordenación de los procedimientos, que éstos estén sometidos al criterio de celeridad; estableciéndose en el apartado segundo de dicho artículo lo siguiente:

“En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia.

El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.”

Pues bien, a tenor de los hechos descritos en los antecedentes de la presente Resolución, esta Defensoría del Pueblo Andaluz no puede más que concluir la existencia de diversos incumplimientos de los principios señalados, que pueden afectan a los derechos de la ciudadanía.

A este respecto, resultan palpables los excesivos y reiterados retrasos habidos en la tramitación de los expedientes de protección de la legalidad aludidos por la Gerencia Municipal de Urbanismo a través de su informe.

Especialmente llamativas resultan las dilaciones habidas para la imposición de multas coercitivas (unos 5 meses) o en la realización de visitas de inspección orientadas a verificar si los veladores habían sido o no retirados (retrasos superiores a 1 año).

A este respecto, debe hacerse notar que desde que la parte afectada presentara sus primeras denuncias, en septiembre de 2009, han transcurrido mas de 3 años sin que la actuación municipal haya propiciado una adecuación a la legalidad de las actuaciones denunciadas, ni, menos aun, haya evitado la prosecución de las molestias para los denunciantes derivadas de dichas actividades ilícitas, todo lo cual ha originado la lógica desesperanza y frustración en los promotores de la queja.

Además, en todo ese largo periodo de tiempo los autores de las infracciones objeto de denuncia han seguido obteniendo un especial lucro como resultado de la persistencia en la ubicación de mas veladores que los legalmente permitidos. Unos beneficios, cuya exacta cuantificación resulta difícil, aunque con total certeza superarán con largueza y amplitud el importe de las multas coercitivas que por valor de 1.200 € en un caso, y 600 € en el otro, les han sido impuestas por la autoridad municipal.

La conclusión inevitable de todo ello no puede ser otra que constatar que la mala praxis del Ayuntamiento de Sevilla esta provocando que a los infractores de la normativa sobre ocupación de la vía pública con sillas y veladores les esté resultando económicamente más ventajoso no solicitar la preceptiva licencia y persistir en la situación de ilicitud antes que asumir los costes de legalizar su situación y abonar las tasas legalmente estipuladas.

Tales hechos, unidos a la falta de incoación de expedientes sancionadores aludida en el considerando segundo anterior, a la aparente falta de tramitación de denuncias y a la también aparente descoordinación existente entre organismos que hoy en día se encuentran íntimamente vinculados y adscritos a una misma Delegación municipal, nos llevan a dirigir a ese Ayuntamiento, en ejercicio de las funciones y competencias que a esta Institución atribuye el Art. 29.1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, la siguiente 

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los deberes legales contenidos en los preceptos señalados en los considerandos anteriores.

RECOMENDACIÓN 1: Incoar, frente a los titulares de los establecimientos hosteleros objeto de la presente queja, los expedientes sancionadores que procedan, a tenor de los hechos constatados por los funcionarios municipales respecto a la instalación de terrazas de veladores no amparadas por licencia municipal.

RECOMENDACIÓN 2: En el supuesto en que se constate la persistencia del incumplimiento de las órdenes de suspensión del uso de terrazas de veladores, ejecutarla de manera subsidiaria y con cargo a la parte incumplidora de la orden.

RECOMENDACIÓN 3: A tenor de la reiteración de los incumplimientos de las órdenes impuestas y de la comisión de aparentes ilícitos administrativos por parte de los titulares de los establecimientos, valorar la oportunidad de revocar las licencias supuestamente concedidas. Una vez resulte restaurada la legalidad, valorar la incidencia acústica existente sobre la vivienda de la parte afectada, al objeto de ordenar la adopción de las medidas correctoras que resulten adecuadas

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz