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ANTECEDENTES

En el expediente de queja arriba indicado, promovido a instancia del Secretario General del Sindicato de Policía Local de Barbate, sobre retrasos en el pago de salarios y sueldos de los empleados del  Ayuntamiento recibimos informe de la Alcaldía de 3 de febrero de 2012, el cual se remitía a su vez al informe conjunto emitido por los Sres. Interventor y Tesorero del Ayuntamiento, de fecha 30 de enero de 2012.

En el mismo se nos venía a indicar literalmente que con relación a las nóminas que los trabajadores de este Ayuntamiento tienen en la actualidad pendiente de percibir, al día de la emisión de este informe, las nóminas de noviembre, diciembre y extra diciembre de 2011, y teniendo en cuenta la fecha de emisión del mismo enero de 2012.

Por parte del promovente de las actuaciones se nos exponía en sus alegaciones lo siguiente:

“(..) Que la remuneración de las nóminas, desde hace más de un año se está realizando por parte de la Corporación de manera irregular y a plazos, tardándose en cobrar la nómina correspondiente hasta los últimos días de cada mes.

Que además, a la plantilla de esta Policía Local se le adeuda la cantidad total de 156.000€ en concepto de servicios extraordinarios, dado que desde el año 2009 no se perciben las mencionadas remuneraciones.

(...).

Que en relación a los servicios extraordinarios se nos manifiesta que no solo no se puede pagar la deuda, sino que los servicios que se puedan realizar posteriormente no se van a pagar tampoco. “Esto lleva consigo un grave problema de falta de personal en la Policía Local, de lo cual se está haciendo eco la prensa a nivel nacional, creándose situaciones tan comprometidas como noches y tardes del mes de Julio sin Policía Local en la población, desatendiéndose servicios en las pedanías de Caños de Meca y Zahara de los Atunes en toda la época estival, pedanías estas que multiplican la población llegando a cifras de más de 8000 habitantes cada una de ellas.”

En cualquier caso, la cuestión de impago de nóminas de los empleados municipales pudiera estar produciendo afección a los servicios municipales, por lo que estimamos oportuno efectuar las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- La normativa vigente contempla la figura del Plan de Disposición de Fondos, a fin de establecer unos criterios que determinen cómo y cuándo van a salir los fondos municipales, criterios que deberán ajustarse a lo dispuesto en dicha normativa en esta materia, que está constituida básicamente por:

El artículo 187 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL) que dispone:

«La expedición de las órdenes de pago se acomodará al plan de disposición de fondos de la tesorería que se establezca por el Presidente que, en todo caso, deberá recoger la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores».

El Plan de Disposición de Fondos constituye la expresión normativa de los criterios para la ordenación del pago, con respeto a los límites de prioridad señalados en el artículo 187 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, ya citado, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

El Plan de Disposición de Fondos es un acto jurídico reglamentario que establece normas sobre la priorización de pagos de naturaleza permanente, constituyéndose en un documento de carácter obligatorio, cuya formulación es competencia de la Alcaldía-Presidencia.

La ausencia de Plan de Disposición de Fondos supone respetar la prelación de pagos radical del artículo 187 del Texto Refundido citado y, dentro de las obligaciones del ejercicio corriente, la aplicación del artículo 74.2 de la Ley 30/1992, esto es, el despacho de expedientes por riguroso orden de incoación, salvo resolución motivada en contra.

Segunda.- Por su carácter normativo, ha de ser publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común.

El Plan funciona como instrumento de coordinación entre el Presupuesto y la Tesorería, planificador de los gastos, a  la vez que se convierte en un instrumento de control; siendo vinculante.

El Plan de Disposición de Fondos deberá ser elaborado de acuerdo con los criterios de preferencia o prelación en los gastos que establece el artículo 187 del Texto Refundido mencionado, en cuanto que tendrán preferencia los pagos para gastos de personal y las obligaciones de ejercicios cerrados.

En definitiva, el Plan de Disposición de Fondos asegura el nivel de cobertura suficiente para la atención y pago de las obligaciones planificadas, del que es responsable el Alcalde-Presidente, que es quien lo establece y él  debe ser quien lo haga materialmente y decidir cómo quiere que se haga, como ordenador de pagos, sin perjuicio de los informes técnicos, jurídicos y económicos, que quiera solicitar.

Tercera.-  En virtud de lo dispuesto en los artículos 214.2.b) y c) del TRLRHL, el Interventor está obligado a comprobar que se cumplan las prioridades en los pagos, debiendo formular el correspondiente reparo que pusiera de manifiesto el incumplimiento de las prioridades legales en los mismos, correspondiendo a la Tesorería, proponer la Ordenación del Pago al Alcalde, y garantizar que las propuestas que vayan a ser ordenadas por la Alcaldía se ajustan al Plan de Disposición de Fondos aprobado, sin perjuicio de que la Intervención fiscalice, como es su competencia, dicha propuesta, para ver que se respeta el Plan de Disposición de Fondos

Cuarta.- La situación de crisis económica en la que está inmerso nuestro país, unido a la insuficiencia financiera de los Ayuntamientos, hace que bastantes tengan dificultades para dar cumplimiento a los presupuestos municipales y a la prestación en general de los distintos servicios públicos de competencia municipal. Siendo importante -en el caso del Ayuntamiento de Barbate- que tratamos en las presentes actuaciones- la reiteración respecto del pago a los empleados municipales de  los retrasos en cobrar los salarios y sueldos, y con el objetivo o finalidad de evitar que se vuelvan a producir, consideramos positivo que desde la Administración municipal se emprendan medidas para saldar la deuda o para evitar que se reproduzcan en el futuro nuevos retrasos y posibles afecciones a los servicios municipales.

A la vista de todo ello y de conformidad cono lo establecido en el artículo 29, apartado 1 de la Ley 9/1983,  de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1: Se elabore y apruebe el correspondiente Plan de Disposición de Fondos, teniendo en cuenta la prelación de pago, legalmente establecida que otorga preferencia al pago de los gastos de personal.

RECOMENDACIÓN 2: Coordinadamente y en colaboración con la Administración de la Comunidad Autónoma, se proceda a articular mediante los correspondientes protocolos y convenios o acuerdos, para cada ejercicio, la participación en los recursos de la misma, sobre la base de los principios de eficiencia, equidad, corresponsabilidad fiscal y lealtad institucional; establecidos en la Ley 6/2010, de 11 de junio, de participación de los entes locales en los tributos de la Comunidad Autónoma de Andalucía

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones

ANTECEDENTES

El expediente se inicia por un ciudadano que había presentado solicitud de admisión en un centro de educación infantil para su hijo y, tras el proceso de baremación, el menor había quedado en lista de espera con una puntuación de 4 puntos (2 punto por domicilio dentro del área de influencia del centro educativo y 2 puntos por la actividad laboral del padre), sin que se le hubiese concedido otros 2 puntos por la actividad laboral de la madre, que en ese momento se encontraba en situación de excedencia.

Presentó alegaciones a la lista provisional, adjuntando el Decreto 411/2011, de 5 de Mayo de 2011, de la Alcaldía competente por el que se acordaba la reincorporación de la madre a su puesto de trabajo. A pesar de ello, se publicaron las listas definitivas, volviéndose a hacer constar una puntuación de 4 puntos al considerarse, una vez más, que no había quedado suficientemente acreditada la reincorporación al trabajo de la madre, información que fue facilitada de forma verbal.

Seguidamente el reclamante presentó recurso de alzada contra la lista definitiva, adjuntando también Resolución de fecha 25 de Mayo de 2011 de la Teniente Alcalde correspondiente por la que se acordaba que la madre del menor se incorporaría a su puesto de trabajo el día 24 de Octubre de 2011. Este recurso fue expresamente desestimado al considerar que de la documentación aportada no se deducía que, efectivamente, la madre fuera a incorporarse a su trabajo en la fecha señalada.

De este modo, el Fundamento de Derecho Sexto de dicha Resolución desestimatoria expresaba que:

“SEXTO: La consideración de excedencia por cuidado de hijos de la madre como desarrollo de actividad laboral, siempre que se incorpore al trabajo en el primer trimestre de incorporación del menor o la menor al centro, no viene contemplada en el artículo 39 del Decreto 149/2009, en la redacción dada por el Decreto 40/2011, aunque sí en las Instrucciones de la Dirección General de Planificación de Centros sobre determinados aspectos del Primer Ciclo de Educación Infantil.

El recurrente alega que la madre se va a incorporar a su puesto de trabajo el día 24 de octubre de 2011, es decir, dentro del primer trimestre del curso 2011/2012. Sin embargo, en la documentación aportada, consistente en el Decreto de la Alcaldía ..............., no se especifica que, efectivamente se va a incorporar la madre el día reseñado por el recurrente.”

Contra esta resolución se presentó Recurso de reposición que, hasta aquella fecha no había obtenido respuesta expresa.

Admitimos la queja a trámite, señalando, además de los antecedentes del caso, que en nuestra consideración, si bien era cierto que en el Decreto de la Alcaldía no se aludía a una fecha exacta de reincorporación, sí se hacía en la Resolución de la Teniente Alcalde antes señalada, y que el recurrente había adjuntado junto al escrito de recurso- haciéndose constar literal y expresamente en el mismo el día 24 de Octubre de 2011 como fecha de incorporación efectiva de la madre del menor a su puesto de trabajo.

En respuesta la Delegación Provincial de Educación de Sevilla indicó que, habida cuenta que el documento aportado por parte de la reclamante en el plazo de alegaciones (el Decreto 411/2011) no explicitaba la fecha de incorporación a la actividad laboral, y el documento que sí lo indicaba (Resolución de la Teniente Alcalde Delegada) no había sido aportado en el plazo concedido a tal efecto, no podía considerarse acreditado el requisito para obtener los puntos por el criterio de admisión “desarrollo de actividad laboral”.

Así las cosas, el problema de no haberse atribuido a la solicitud de plaza los dos puntos por la actividad laboral de la madre no había sido el que no se hubiera aportado la documentación necesaria para acreditarlo -como se había señalado en la resolución del recurso de alzada- sino que, admitiendo la existencia de un documento que sí lo acreditaba fehacientemente, éste había sido aportado en un momento procedimental inoportuno.

CONSIDERACIONES

Primera.- En el plazo de alegaciones correspondiente el reclamante presentó como documento probatorio de la incorporación de la madre del menor a su puesto de trabajo en el primer trimestre del curso 2011-2012, el Decreto 411/2011 de la Alcaldía competente por el que se acordaba su incorporación en base a su solicitud (lo solicitado fue su incorporación para el día 24 de Octubre de 2011) aunque sin señalarse fecha exacta. De dicho documento, si no expresa, sí tácitamente se podía deducir su incorporación en el plazo establecido en la Instrucción de la Dirección General de Planificación y Centros de 31 de Marzo de 2011, es decir, en el primer trimestre del curso 2011-2012.

Segunda.- Además, junto al Recurso de alzada presentado contra las listas definitivas de admitidos, se presentó el escrito de fecha 25 de Mayo de 2011, firmado por la Teniente Alcalde Delegada correspondiente, en el que se hacía constar expresamente que la fecha de incorporación efectiva de la solicitante se produciría el 24 de Octubre de 2011. Aunque dicho escrito era prueba inequívoca de la fecha exacta de incorporación a su puesto de trabajo y, por tanto, del cumplimiento del requisito necesario conforme a la Instrucción señalada para atribuir a la solicitud de plaza los dos puntos por la actividad laboral de la madre, no fue tenido en cuenta en la Resolución del Recurso de Alzada, deduciéndose ello del contenido del Fundamento de Derecho Sexto de dicha Resolución, en el que se cita como única documentación aportada al expediente administrativo el Decreto de la Alcaldía 411/2011 antes mencionado.

En este punto, consideramos necesario poner de manifiesto la evidente incoherencia que se produce entre el contenido de la Resolución desestimatoria de la alzada y el contenido del Informe remitido por la Delegación Provincial a esta Defensoría, puesto que si bien en la primera se negaba la incorporación al expediente administrativo de la documentación acreditativa de la fecha exacta de incorporación a la actividad laboral de la madre, en el segundo no se dudaba de dicha incorporación, si bien se consideraba que fue aportada en un momento procedimental que no correspondía al no haberlo hecho en el “plazo concedido a tal efecto”.

En relación con estos extremos, hemos de indicar que, además de que sobre la base de lo señalado en el Informe administrativo quedaría desvirtuado el fundamento de la desestimación del Recurso de alzada, en los términos en los que se expresaba éste, al reconocerse la existencia e incorporación al expediente del documento que se señala en la Resolución como inexistente, hay que tener en cuenta lo establecido en el artículo 76.2 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuanto establece que cuando se considere que los actos de los interesados no cumplen los requisitos necesarios, las Administración lo pondrá en su conocimiento para que en el plazo de 10 días pueda cumplimentarlo.

De ese modo, si por parte de la Dirección del centro de educación infantil receptora de la solicitud no se consideró suficientemente acreditada la incorporación de la madre a su actividad laboral, previamente a publicar la relación provisional, en primer lugar, o la relación definitiva de admitidos, en segundo, tendría que haber requerido al interesado para que completara la documentación, lo que en ningún momento ocurrió.

Tercera.- No sólo no se requirió la subsanación al interesado en los momentos en los que indicamos, lo que hubiera sido obligación de la Dirección del centro de educación infantil en base a la disposición normativa arriba comentada, sino que durante la tramitación del procedimiento de admisión se le informó reiteradamente sobre la imposibilidad de atribuir los dos puntos por la actividad laboral de la madre estando en situación de excedencia, lo que contravenía el contenido de la Instrucción de 31 de Marzo arriba señalada.

Consta como documentación aportada por el interesado los correos electrónicos que se intercambiaron entre la Dirección del centro escolar y la  Delegación Provincial implicada y en el que, contestando a la consulta formulada por la primera se indica expresamente “No se obtienen puntos por excedencia a no ser que finalice o se incorpore durante el mes de Abril.”

Del contenido de estos correos electrónicos, parece deducirse el desconocimiento tanto por parte de la Dirección del centro de educación infantil, como de la propia Delegación Provincial, de la reiterada Instrucción de 31 de Marzo de 2011, puesto que de otra manera no se entiende que las informaciones que se daba al interesado siempre fueran en sentido de no poder de ningún modo obtener los dos puntos por la actividad laboral de la madre aun estando en ese momento en situación de excedencia. Ni que decir tiene, por lo tanto, que partiendo de la base de negar dicha posibilidad, se le informara de la manera de acreditar tal circunstancia.

Con todo ello, lo que pretendemos poner de manifiesto es que se le estaba exigiendo al interesado, a posteriori de finalizado el procedimiento de admisión, que en el trámite de alegaciones hubiera presentado una documentación que acreditara unas circunstancias concretas y especialísimas, cuando por parte de quienes tenían la obligación de exigírselo en el momento oportuno no lo hicieron porque ignoraban tanto la posibilidad de alegar dichas circunstancias como la manera de acreditarla. En contraposición a ello, sin embargo, nos encontramos con la firme convicción y voluntad por parte del interesado de hacer valer y acreditar de manera fehaciente y desde un principio su situación para que en la baremación de la solicitud se contaran los dos puntos correspondientes a la actividad laboral de la madre, sin que, en ningún caso, hubiera sido tenida en cuenta la documentación que así lo acreditaba.

Cuarta.- Además de ello, y también con relación a la presentación extemporánea de la documentación necesaria, estando ya en vía de recurso administrativo (alzada), se ha de tener en cuenta lo establecido en el artículo 112 de la Ley procedimental en cuanto establece en su párrafo primero que “cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario (si es que así se consideró la Resolución de la Teniente Alcalde en el que explícitamente se hacía constar la fecha de 24 de Octubre de 2011 como fecha de incorporación de la madre a su puesto de trabajo), “se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días, ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes”.

Tampoco en esta ocasión, teniendo en cuenta lo señalado, se dio trámite de alegaciones al interesado, por lo que tampoco pudo explicar que el documento adjuntado al Recurso de alzada no pudo serlo en el inicial trámite de alegaciones porque, sencillamente, no existía. No fue hasta después de que se acordara por Decreto de la Alcaldía la reincorporación de la trabajadora a su puesto de trabajo, que la persona responsable del Servicio donde la madre tenía su puesto de trabajo pudo certificar la fecha exacta de incorporación, por lo que no fue posible obtener dicho documento con anterioridad a esa fecha y, por lo tanto, en el plazo de alegaciones.

En cuanto a esta última cuestión, se podría aducir por parte de la Delegación Provincial, que a tenor del contenido del último párrafo del artículo 112 señalado, “no se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho”. Sin embargo, como se ha dicho, si se consideraba que tenía que haberlo hecho en el trámite de alegaciones dentro del procedimiento de escolarización, no lo pudo hacer porque ni se le requirió para que subsanara la falta de acreditación del requisito, ni existía tal documento. Por su parte, si fue aportado ya junto al Recurso de alzada, por lo que tenía que haber sido considerado en la resolución del mismo.

Quinta.- Por lo que respecta al Recurso de reposición, si bien se había resuelto el incidente de suspensión, desestimándolo, no se había resuelto la cuestión principal a pesar de haber transcurrido 3 meses desde su presentación.

Por esta razón, hemos de recordar el contenido del artículo 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuanto a la obligatoriedad de la Administración de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación, así como el contenido del artículo 47 de la misma norma, en cuanto a que los términos y plazos establecidos obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, formulamos la siguiente

RESOLUCIÓN

A la Delegación Provincial de Educación de Sevilla:

RECOMENDACIÓN: Que por parte de esa Delegación Provincial de Educación de Sevilla se proceda, en el menor espacio de tiempo posible, a resolver expresamente el Recurso de Reposición interpuesto por el interesado con fecha 12 de Septiembre de 2011, así como a notificarle la Resolución correspondiente.

Así mismo, que en base a lo alegado por el interesado en su escrito de Recurso de Reposición, así como nuestras consideraciones, se proceda a atribuir a la solicitud de plaza en el CEI los dos puntos correspondientes a la actividad laboral de la madre, tal como se establece en la Instrucción de 31 de Marzo de 2011 de la Dirección General de Planificación y Centros, con las consecuencias que se deriven de ello.

A la Dirección General de Planificación y Centros:

SUGERENCIA: Que de estimarse necesario y procedente la consideración de la situación de excedencia por cuidado de hijo o hija como criterio de admisión en las Escuelas y Centros docentes para el Primer Ciclo de la Educación Infantil, promueva la modificación normativa necesaria para que dicho requisito sea contemplado en el Decreto y normativa que regula el procedimiento de admisión del alumnado en las Escuelas Infantiles de titularidad de la Junta de Andalucía y en los centros de convenio que imparten el primer ciclo de Educación Infantil.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones