4. La segunda actividad como medida de prevención de los riesgos para la salud derivados del trabajo
El reconocimiento de la situación de segunda actividad responde, asimismo, a la obligación que tienen las Administraciones públicas de promover la seguridad y salud del personal a su servicio mediante la aplicación de medidas y el desarrollo de actividades necesarias para la prevención de los riesgos derivados del trabajo.
La seguridad y salud laboral de los empleados públicos queda garantizada por el art. 40.2 de la CE, que atribuye a los poderes públicos, como uno de los principios rectores de la política social y económica, la función de velar por la seguridad e higiene en el trabajo. En base en este principio constitucional, la seguridad y salud deben ser garantizadas no sólo en el desarrollo de las relaciones laborales en el ámbito privado, sino también en el de las relaciones administrativas del personal al servicio de las Administraciones públicas.
Dicha garantía se refuerza a partir de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, que establece los criterios generales para la prevención de riesgos laborales en el ámbito europeo. La Directiva incluye, en su ámbito de aplicación, a todos los sectores de actividad, tanto públicos como privados, sin perjuicio de aquellas particularidades inherentes a determinadas actividades específicas de la función pública.
Estos precedentes se incorporaron a la norma básica de nuestro ordenamiento jurídico preventivo, que es la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL), y que supuso un cambio importante en esta materia, al extender la aplicación de sus normas en materia de seguridad y salud laboral al personal que presta sus servicios en el sector público con un tipo de relación jurídica funcionarial, estatutaria o administrativa.
Así, en el art. 3.1 de la LPRL se establece, de modo expreso, que “esta Ley y sus normas de desarrollo serán de aplicación, tanto en el ámbito de las relaciones laborales reguladas en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, como en el de las relaciones de carácter administrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones Públicas, con las peculiaridades que, en este caso, se contemplan en la presente Ley o en sus normas de desarrollo”.
De modo más concreto, en el art. 14.1 de la LPRL se dispone que “los trabajadores tienen derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo. El citado derecho supone la existencia de un correlativo deber del empresario de protección de los trabajadores frente a los riesgos laborales. Este deber de protección constituye, igualmente, un deber de las Administraciones públicas respecto del personal a su servicio”.
Por tanto, debe considerarse que las obligaciones, derechos y responsabilidades que la LPRL incluye en relación con los empresarios y trabajadores, se extienden igualmente a las Administraciones públicas y sus empleados públicos, con independencia de la naturaleza jurídica de su vinculación con las mismas.
Consideración que se refuerza en la propia regulación del EBEP, al establecer, en su art. 14. l), el derecho de todos los empleados públicos sin distinción “a recibir protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo”. Y, al no establecer otras disposiciones en materia preventiva, hay que entender que en esta materia se remite a la LPRL, sin perjuicio de las particularidades que se contemplan en relación con su aplicación al desarrollo de determinadas funciones públicas.
No obstante, esta excepción de la aplicación de la LPRL a determinadas actividades en el ámbito público, en un primer momento ha sido interpretada de un modo amplio que excluía a de la aplicación de la misma a aquellas actividades que por su peligrosidad se consideraba que quedaban exceptuadas de su aplicación, en forma total o parcial, como eran, en el caso de la Administración Local, las de policía y protección civil, quedando con ello desvinculadas del régimen general preventivo implementado por la LPRL.
Esta criterio se fundamentaba en la previsión del art. 2.2 de la Directiva 89/391, al establecer que la misma “no será de aplicación cuando se opongan a ello de manera concluyente las particularidades inherentes a determinadas actividades específicas de la función pública, por ejemplo, en las fuerzas armadas o la policía, o a determinadas actividades específicas en los servicios de protección civil”. Dicha interpretación, además de contravenir lo dispuesto en el mencionado art. 3 de la LPRL -que solo excepcionalmente excluye su aplicación a las funciones públicas de policía y seguridad cuando resultaran incompatibles con lo preceptuado en la misma-, chocaba igualmente con los criterios seguidos por la mencionada Directiva comunitaria, que sólo excluyen de la normativa común estas actividades cuando concurran determinadas circunstancias que hagan imposible la aplicación del régimen general preventivo.
Esta cuestión, tras algunas dudas iniciales, quedó definitivamente resuelta con la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 12 de enero de 2006 (asunto C-132/04) que considera plenamente aplicable a los funcionarios que realicen funciones de policía y seguridad la Directiva 89/391/CEE, con las particularidades propias en atención a la singular naturaleza de las mismas. Y ello, por cuanto el ámbito de aplicación de dicha Directiva, no está fundado en la pertenencia de los trabajadores a los distintos sectores contemplados en su art. 2, sino “exclusivamente en la naturaleza específica de ciertos cometidos especiales desempeñados por los trabajadores dentro de dichos sectores, que justifica una excepción a las normas dictadas por la citada Directiva, en razón de la absoluta necesidad de garantizar una protección eficaz de la colectividad”.
Concluyendo que, a los empleados públicos que realicen funciones de policía y seguridad, les resulta de aplicación el régimen general preventivo establecido en la misma, “dado que dichos cometidos se realizan en condiciones habituales, conforme a la misión encomendada al servicio de que se trata, y ello aun cuando las intervenciones derivadas de dichas actividades sean, por su propia naturaleza, imprevisibles y puedan exponer a los trabajadores que las realicen a algunos riesgos para su seguridad y/o su salud”.
Esta cuestión ha sido matizada, asimismo, en la “Comunicación interpretativa sobre la Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo (2017/C 165/01)“, publicada en el Diario Oficial C 165/2017, de 24 de mayo, de la Unión Europea, y en la que se indica que “la exclusión del ámbito de aplicación establecido en el artículo 2, apartado 2, de la Directiva 89/391/CEE debe interpretarse restrictivamente y de forma «que limite su alcance a lo que resulte estrictamente necesario para salvaguardar los intereses que según dicha Directiva pueden proteger los Estados miembros»".
De hecho, afirma que: “el Tribunal dictaminó que esta exclusión no se aplica a los sectores de actividad considerados globalmente. Su único objetivo es asegurar «el buen funcionamiento de los servicios indispensables para la protección de la seguridad, de la salud y del orden públicos en circunstancias de excepcional gravedad y magnitud –por ejemplo, una catástrofe– que se caracterizan, en particular, por el hecho de que pueden exponer a los trabajadores a riesgos considerables en cuanto a su seguridad y/o a su salud (...)”.
Estas cuestiones han sido asimismo valoradas en la Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 18/4671 sobre la aplicación de la Directiva europea 2003/88 para la ordenación de los tiempos de trabajo de la Policía Local y que se puede consultar en el siguiente enlace: https://www.defensordelpuebloandaluz.es/recomendamos-al-ayuntamiento-de-jaen-que-adopte-la-ordenacion-de-tiempos-de-trabajo-de-la-policia.
Por consiguiente, serán de aplicación a todos los empleados públicos de la Administración Local, entre los que se incluye el personal de los Cuerpos de Policía Local y de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento, las normas de prevención y protección en materia de seguridad y salud en el trabajo previstas en la LPRL, en cuyo Capítulo III se establecen una serie de derechos y obligaciones en relación con la protección de trabajadores, así como las medidas particulares a adoptar en relación con la especial sensibilidad que pudieran tener algunos de ellos a los riesgos laborales.
Consiguientemente, corresponderá a las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales, en sus respectivos ámbitos de actuación, la competencia para desarrollar o adaptar aquellos aspectos de la LPRL en relación con sus empleados públicos, entre los que se incluyen la Policía Local y Bomberos, respetando las normas básicas en la materia, entre las que se encuentran las medidas preventivas objeto de la regulación de la segunda actividad o servicios adaptados. Y, todo ello, con el fin de proteger al personal que, por sus características personales, sean especialmente sensibles a los riesgos derivados del trabajo, así como a aquellas personas relacionadas con el mismo que pudieran resultar afectadas por dicha situación.
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