Pedimos un plan especial para la zona de la Alameda que regule la actividad de los bares

El Defensor del Pueblo Andaluz ha recordado al Ayuntamiento de Sevilla su obligación de hacer respetar, en la zona de la Alameda de Hércules, la normativa de la Ley "antibotellón", la Ordenanza reguladora de las terrazas de veladores y el régimen de horarios de cierre de establecimientos hosteleros. Asimismo, le ha recomendado que se haga una auditoría del servicio de inspección en esta zona de la ciudad de Sevilla, valorando no solo la eficacia de la propia inspección, sino de los medios de que dispone, protocolos de inspección y, especialmente, de la necesidad de articular un Plan especial para la zona. Finalmente, ha recomendado que, a la mayor urgencia posible, se reúna la Comisión Especial de Terrazas de Veladores del Ayuntamiento para valorar la conveniencia de instrumentar un Plan Especial para afrontar la problemática que se da en la Alameda de Hércules, en la que es habitual la ocupación del espacio público con terrazas de veladores excediendo las autorizaciones concedidas o incluso sin autorización, así como la celebración de botellones, sin que tales circunstancias se vean reflejadas en el número de expedientes sancionadores incoados por el Ayuntamiento los últimos años.

ANTECEDENTES

En su día, esta Institución inició de oficio la queja 16/5205 al conocer, en su momento y por diversos medios de comunicación, que en la ciudad de Sevilla, en la zona de la Alameda de Hércules, se había detectado un exceso de veladores, cifrado en 140 más de los 361 autorizados a bares y locales de la zona, lo que estaba dando lugar, junto con el fenómeno del “botellón” y con la celebración de eventos socioculturales en ese espacio, a una verdadera “invasión del espacio publico”.

A la vista del contenido de los informes que recibimos de la Delegación de Hábitat, Cultura y Turismo (en adelante DHU) y la de Seguridad, Movilidad y Fiestas Mayores (en adelante DSMF) del Ayuntamiento de Sevilla, hemos considerado oportuno trasladar a esa Alcaldía las siguientes consideraciones en torno a los problemas relacionados con la usurpación de espacios públicos, contaminación acústica y consumo de alcohol, en lugares en los que que no está permitido, que tienen lugar en la Alameda de Hércules y de los que se han hecho eco en diversas ocasiones los medios de comunicación por la situación insostenible ambientalmente que se ha generado para la vecindad. Situación frente a la que el Gobierno municipal presenta una pasividad injustificable.

CONSIDERACIONES

Consideramos que aunque se indica en el informe de la DHU que se vienen tramitando numerosos expedientes disciplinarios por ocupación ilegal de vía publica por terrazas, veladores y otros elementos, resulta que cuando observamos el desglose de la relación de expedientes que se han incoado, podemos verificar que ni uno solo se ha iniciado en 2017, que en 2016 solo se incoó un expediente y que en 2015 se incoaron tres expedientes.

Pasividad ésta, en relación con el problema que nos ocupa, que se evidencia, también, en la ausencia de una eficaz colaboración con esta Institución. Decimos esto porque el informe que esta Institución solicitó a ese Ayuntamiento en esta queja se pidió en octubre de 2016 y no es hasta agosto de 2017 cuando se nos ha remitido éste. Es decir, abrimos una queja de oficio ante la entidad de los problemas que afectan a la vecindad de la zona de la Alameda, que se encuentra en una situación límite, y no se responde a esta Institución estatutaria sino transcurrido más de un año desde que se formuló la petición. Este hecho por si solo muestra la escasa sensibilidad que la DHU tiene hacia este problema que en modo alguno es baladí para las personas afectadas.

Esta información ya es representativa, teniendo en cuenta la situación que se vive día a día y, especialmente, a partir de los jueves en la Alameda, de la total pasividad con la que los responsables del Ayuntamiento contemplan el problema de la instalación de terrazas sin autorización o excediéndose de la otorgada (no olvidemos que en la iniciación de oficio de la queja se mencionaba que se habían contabilizado 140 veladores más de los autorizados), o el incumplimiento reiterado de los horarios de cierre; en la Ordenanza reguladora de las terrazas de veladores (en lo sucesivo ORTV) se fija, salvo días excepcionales, como hora límite a las 01.00 horas (con la excepción de fechas especiales de navidad, semana santa, feria y las vísperas de festivos y festivos que se podrá retrasar el horario de cierre en una hora). Cualquiera que pasee a esa hora límite por la Alameda puede verificar hasta qué punto se viene incumpliendo esa obligación por algunos de los locales de hostelería. Así las cosas, ¿como es posible que únicamente se haya iniciado un expediente sancionador en 2016 y ninguno en 2017?

Creemos que la situación, y no solo en la Alameda, a la que se ha llegado con motivo de la instalación de mesas, veladores y sillas sin autorización o excediéndose de ella en distintos lugares de la ciudad, exige el que se lleve a cabo una auditoría del funcionamiento de los servicios de inspección de la vía pública, pues cualquier ciudadano puede contemplar en el día a día la ubicación e instalación de mesas y sillas en diversos lugares de la ciudad de imposible encaje en las normas reguladoras de la ORTV. Realidad, comprobada en infinidad de ocasiones por los Asesores de esta Institución, que da lugar a que se reduzca ostensiblemente el espacio público destinado a uso peatonal impidiendo o dificultando la accesibilidad de las personas con movilidad reducida, además de dar lugar a un nivel de ruido elevado que sufren las personas que residen en esos entornos.

El problema no es que se den estas situaciones, sino que lo grave es que permanecen en el tiempo sin justificación alguna salvo en lugares puntuales y conocidos de la ciudad en los que el Ayuntamiento ha decidido intervenir. Tales intervenciones son una excepción a la actitud pasiva que mantiene este gobierno local ante tales hechos. Esa auditoría que creemos necesaria y que antes se ha citado, debería de supervisar y evaluar el trabajo que vienen realizado los inspectores, valorando los medios personales con los que cuenta la inspección, revisando los protocolos de inspección y la necesidad de que se realicen con cierta frecuencia inspecciones en horario nocturno y estableciendo, tal y como prevé la ORTV, planes de inspección.

En ausencia de estos planes tal y como prevé el art. 28 de la ORTV, la inspección debe de actuar de manera preferente en las zonas declaradas saturadas, en las terrazas objeto de denuncia y en los establecimientos que hayan sido objeto de procedimientos sancionadores. La información remitida por el Ayuntamiento permite reflejar que no se está dando cumplimiento a esa previsión de la ORTV en lo que concierne a la Alameda de Hércules y su entorno.

En este contexto es preciso recordar, como decimos con frecuencia, que el porcentaje de hosteleros que suelen incumplir las normas de forma reiterada suele ser pequeño, por lo que una actuación dirigida a sancionar, previos los trámites legales oportunos, los incumplimientos de la normativa de la ORTV no supone una dificultad extraordinaria pues quienes habitualmente infringen las normas son conocidos por las denuncias de la ciudadanía, de la policía y de los propios inspectores.

Por otro lado, hay que decir que se trata de un tipo de infracciones –las contempladas en los arts 33 y ss de la ordenanza- muy fáciles de detectar y que no exigen una singular diligencia de investigación pues, de acuerdo con el art. 35 y en relación con los hechos que motiva esta queja de oficio:

«1.- Son infracciones leves:

a) La falta de ornato o limpieza de la instalación incumpliendo los requerimientos efectuados por los inspectores municipales o los agentes de la Policía Local.

b) La falta de exposición en lugar visible para los usuarios, vecinos y agentes de la autoridad del documento de la licencia y su plano de detalle.»

«2.- Son infracciones graves:

a) La instalación de la terraza de veladores sin autorización o fuera del periodo autorizado.

b) La comisión de tres infracciones leves en un año.

c) La instalación de veladores o elementos de mobiliario urbano no previstos en la licencia/declaración responsable, o en mayor número de los autorizados.

d) La ocupación de superficie mayor a la autorizada o el incumplimiento de otras condiciones de delimitación.

e) El exceso en la ocupación cuando implique una reducción del ancho libre de acera o paso peatonal.

f) La falta de presentación del documento de la licencia/declaración responsable y del plano de detalle a los agentes de la autoridad o personal municipal competente que lo requieran.»

Finalmente, son tipificadas como muy graves:

«a) La comisión de tres infracciones graves en un año.

b) La instalación de veladores sin la preceptiva licencia municipal en zona acústicamente saturada.

c) La instalación de mayor número de veladores a los permitidos en zona acústicamente saturada.

d) La ocupación de superficie mayor a la autorizada en zona acústicamente saturada.

e) lncumplimiento del horario de cierre a las 23'00 horas establecido para zona acústicamente saturada.»

De acuerdo con lo que ya hemos comentado, no entendemos la dificultad técnica que se pueda encontrar en determinar si un establecimiento tiene instalada más mesas de las autorizadas o si respeta o no el horario de cierre.

Por tanto, tratándose de una zona concreta, la pasividad no se puede justificar ni por la dificultad técnica en la determinación del supuesto de hecho susceptible de ser sancionado, ni en la falta de medios, pues los infractores que con mayor reiteraciones se burlan de las normas suelen ser conocidos y, por los motivos expuestos, fácilmente identificables.

Por otro lado, observamos que, a luz de la relación enviada por el Ayuntamiento, en los escasos supuestos en los que se ha incoado expediente, la sanción que se impone (no sabemos si en algún caso se ha llegado a abonar) es por importe de 600 euros que, no es sino la cantidad mínima que se prevé para la comisión de infracciones leves. Esto es sorprendente pues lo cierto es que la instalación de terrazas de veladores sin autorización, no prevista en la licencia o declaración responsable que ocupa una superficie mayor a la autorizada o que supone una reducción del ancho libre de la acera o paso peatonal están calificadas como falta grave siendo el importe mínimo de la sanción 3.000 euros. La pregunta inmediata es: ¿por qué no se impone nunca la sanción que corresponde por infracciones graves al menos en su cuantía mínima?

No tenemos respuesta, pero parece que esa incongruencia casa con la pasividad del gobierno local en la que venimos insistiendo en este escrito. Decimos esto porque es evidente que algunos de los supuestos denunciados por los particulares, los propios inspectores de vía publica y la policía local, encajan perfectamente en los supuestos de hechos contemplados como infracciones graves por la ordenanza como son los supuestos c), d) o e) del apdo. 2 del art. 35 ya citado. Pues bien, para estos casos con meridiana claridad, el art. 36 apdo. b) de la ordenanza establece que «las infracciones graves se sancionaran con multas desde 3.000 euros hasta 5.999 euros» y tales infracciones están incluidas dentro del apartado de infracciones graves. No hay explicación posible a esa dejación en la aplicación de las normas sancionadoras. Nuestro país es un Estado de Derecho (art. 1.1 y 103.1 de la CE) y la legalidad democrática debe ser respetada.

Consideramos que la respuesta de la DHU tampoco permite albergar esperanza alguna de que, a corto o medio plazo, se vaya a aprobar un plan especial para abordar la problemática de la Alameda, pues la Comisión Especial de Terrazas de veladores en su sesión ordinaria de 24 de febrero de 2016 (no parece que se haya vuelto a reunir hasta ahora o al menos no contamos con esa información) estableció la prioridad de intervenir en distintas zonas de la ciudad que estimó necesitadas de un estudio prioritario y que serían “Avda. de la Constitución, San Fernando, Mateos Gago, Barrio de Santa Cruz, Polavieja, Albareda, Alfalfa, Alameda, etc., habiéndose realizado hasta el momento los Planes de Ordenación de Usos de Avd. Constitución, Campana y Calle San Fernando”.

Sorprende que un año y medio después de haberse considerado zona de estudio prioritario la Alameda, más las ya citadas, solo se haya aprobado un plan de ordenación de usos, con amplia repercusión mediática en la Avda. de la Constitución, Campana y calle San Fernando (pese a lo cual en algunos de estos lugares se siguen colocando carteles, incluso anunciadores de establecimientos que ni siquiera dan fachada a una de estas calles, instalaciones complementarias del servicio de atención a las terrazas, etc. que dificultan el paso y la accesibilidad en el estrecho margen de uso peatonal que ha quedado después de que se llevara a cabo la ordenación de la Avda. de la Constitución y la calle San Fernando). Da la impresión de que el respeto a las Normas y a las órdenes dadas por el Gobierno local no es una actitud que mantengan los titulares de algunos de los establecimientos de hostelería.

Consideramos que la información remitida por la DSMF tampoco permite albergar esperanza sobre las garantías de los derechos de la ciudadanía que se ven afectados por estas actividades en la Alameda. Las actuaciones que realiza la policía local, según se deriva del informe, se destinan “a incrementar la vigilancia y el control” en esta zona. Pero parece que en el periodo que se cita, desde el 5 de octubre 2016 a enero de 2017, tales actuaciones se han limitado a denunciar el exceso de veladores y superficie de ocupación así como el incumplimiento de horarios. Tales denuncias entendemos que no han sido tramitadas por el servicio correspondiente de la Gerencia Municipal de Urbanismo, a tenor de la información remitida por el DHU respecto a los años 2015, 2016 y 2017.

Dicho de otro modo, parece que la función de la policía consiste en personarse en los locales, rellenar un boletín de denuncia y enviarlo al servicio correspondiente que no realiza finalmente actuación alguna, o cuando la realiza se incurre en un retraso tal que las diversas funciones de la sanción no llegan a cumplirse. Rogamos que si se trata de una apreciación errónea por esta Institución se interesen por el asunto, localicen las 25 denuncias realizadas por la policía local en ese periodo e informe a la Institución de la tramitación que se ha dado a todas y cada una de ellas. De esta información se deberá indicar el servicio que ha tramitado la denuncia por razón de la materia. Si se confirmara que no han dado lugar a las tramitación de expedientes en los que se haya dictado oportuna resolución, creemos que se debiera reflexionar muy seriamente sobre el procedimiento que se sigue como consecuencia de las denuncias de la policía por ocupación sin autorización del espacio público o por incumplimiento del horario de cierre. La no tramitación de estos expedientes no ayuda a estimular el trabajo profesional de la policía local ni a potenciar su credibilidad ante una ciudadanía que confía en sus buenos oficios.

Por otro lado, también se nos dice que en el periodo de mediados de octubre a mediados de noviembre de 2016 (no sabemos por qué a partir de la segunda quincena de noviembre se deja de actuar) se “interpusieron 6 denuncias por infracción a la Ley 7/2006, de 24 de octubre”. Respecto de estas denuncias tampoco conocemos la tramitación que se ha seguido; lo que si sabemos y es notorio es que en la Alameda se producen infinidad de vulneraciones de la denominada popularmente como Ley “antibotellón”, Ley 7/2006, de 24 de octubre, sobre potestades administrativas en materia de determinadas actividades de ocio en los espacios abiertos de Andalucía (en lo sucesivo LPAOA), sin que al parecer de ello se deriven consecuencias, al margen de esas 6 denuncias realizadas, cuyo estado de tramitación desconocemos. Por ello deseamos que se nos informe de la tramitación que se haya dado a las 6 denuncias realizadas por la policía local.

Con independencia del grave problema de salud pública que presentan las concentraciones para consumo de alcohol en el espacio público, tales concentraciones provocan también una importante contaminación acústica que en el pasado, en algunos lugares de las ciudades andaluzas, llegó a generar alarma social, motivo por el que se aprobó esta Ley que con todas sus limitaciones y críticas ha tenido importantes y positivos resultados en la lucha contra la realización de estas prácticas que dan lugar a los problemas mencionados.

Así las cosas, no entendemos cómo en suelo urbano residencial donde existe una protesta permanente de la vecindad por lo que acontece noche tras noche en este espacio, y pese a reconocer, como ya hemos dicho, la dificultad que supone afrontar esta situación, no se aplica esta Ley con más rigor para que realmente tenga el efecto preventivo, y también disuasorio que motivó su aprobación.

A modo de conclusión, podemos decir que, siendo lógico que en las ciudades andaluzas se instalen terrazas en los establecimientos de hostelería por razones de ocio, climatología, efecto de la Ley anti-tabaco, etc., no tiene sentido que en determinados lugares se vulneren con reiteración las normas de ordenación y regulación que aprueba el propio Ayuntamiento y tal vulneración no tenga consecuencia alguna, en la inmensa mayoría de los casos, para los infractores. La falta de rigor del contenido de los informes remitidos, con una tardanza superior a un año, pone de manifiesto el desinterés y la pasividad que mantiene el gobierno local ante hechos y situaciones como los que genera esta queja de oficio.

Esa pasividad no se desdice por el hecho de que, puntualmente, se haya ordenado la retirada de terrazas de algunos locales en determinadas calles de Sevilla, pues en las zonas de actuación prioritaria y en infinidad de espacios peatonales en distintos barrios de la ciudad, el espacio publico peatonal, cuya protección y buen mantenimiento debe ser prioritario en cualquier política urbanística ambiental y de movilidad que apueste por la sostenibilidad, se ve invadido y usurpado permanentemente por la instalación ilegal de terrazas de establecimiento de hostelerías, carteles anunciadores de los servicios que se ofertan en diversos establecimientos y otros obstáculos que afectan seriamente a la calidad y accesibilidad de ese espacio peatonal, además de contribuir a una mayor contaminación acústica en zonas de por sí saturadas.

No se trata de impedir que se instalen terrazas en lugares en los que se puede compatibilizar perfectamente la colocación de mesas y sillas sin impedir el normal paso de peatones y la accesibilidad atendiendo a una demanda de las personas usuarias que, incluso, en algunos lugares tiene un arraigo especial; se trata de evitar que la instalación abusiva e ilegal termine usurpando un espacio destinado a la movilidad, al ocio y, en definitiva, al disfrute de toda la ciudadanía.

Hemos dicho en distintas ocasiones que el problema tiene una gran entidad, entre otras razones por la pasividad con la que históricamente se ha venido tratando, pero creemos que ha llegado la hora de que priorizando las intervenciones en función de la población afectada, la seguridad, la accesibilidad, etc., se haga un plan de intervención serio para que al mismo tiempo que se facilite esa actividad de ocio que tiene lugar en las terrazas, se recupere el espacio público peatonal para la ciudadanía y, al mismo tiempo, se garanticen las normas que contiene la ordenanza destinadas a compatibilizar ocio y descanso.

En fin, y esto es muy importante, no queremos terminar este escrito sin recordar que en muchas ocasiones estas actividades no solo generan meras molestias como, con frecuencia de manera incomprensiblemente superficial, se suele tratar estas cuestiones, sino que la exposición permanente a una contaminación acústica mas allá de los limites normales supone o puede suponer una vulneración del derecho a la protección de la salud que incluye el derecho al descanso y del derecho fundamental a la intimidad personal y familiar en el hogar tal y como viene reconociendo una consolidada jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo.

Por lo demás, no tiene sentido disponer de un sinfín de normas para garantizar la accesibilidad de las personas con movilidad reducida en el espacio público y establecer unas políticas de movilidad que potencian la calidad del espacio peatonal, y una vez creado éste, mirar para otro lado y tolerar lo que en este escrito estamos llamando, simple y llanamente, la usurpación del espacio público peatonal.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber legal de hacer respetar lo establecido:

1º En los arts. 6, 7 y 8 de la Ley 7/2006, de 24 de octubre (LPAOA).

2º En los arts. 33 y ss de la ORTV en lo que concierne al régimen sancionador.

3º En la orden de 25 de marzo de 2002, por la que se regula los horarios de apertura y cierre de los establecimientos públicos de la Comunidad Autónoma de Andalucía y de acuerdo con esta el art. 7 de la ORTV.

RECOMENDACIÓN 1 para que se realice una auditoría sobre el funcionamiento del servicio de inspecciones de vías publicas que tenga encomendada las tareas de verificación del cumplimiento de la normativa de las ordenanzas de los locales de hostelería que cuentan con terrazas, mesas veladores, sillas, etc. En esa auditoría, ademas del propio funcionamiento del los servicios inspección, se debería valorar los medios de que dispone, los protocolos de intervención, la conveniencia de realizar planes de inspección, etc.

RECOMENDACIÓN 2 para que, a la mayor urgencia, se reúna la Comisión Especial de Terrazas de veladores a fin de valorar la conveniencia de que se realice un plan especial para afrontar la problemática de la Alameda.

RECOMENDACIÓN 3 para que se informe a esta Institución, de la manera más clara posible, del procedimientos de tramitación de las denuncias que realizan tanto los inspectores de vías públicas como la policía local en relación con las infracciones contempladas en la ORTV. Es decir, una vez que realiza la denuncia el inspector de vía publica o en su caso la policía local, la tramitación que se sigue, indicando cuáles son los órganos de tramitación y los de resolución de los expedientes ya sea por no respetar las normas sobre instalación, ubicación, etc. de las terrazas como por no respetar los horarios.

Ello, sin perjuicio de la información que hemos interesado sobre la tramitación seguida con motivo de las denuncias formuladas por la policía local tanto por la vulneración de la normativa de la ORTV como de la Ley 7/2006 (LPAOA) que se menciona en este escrito.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz