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Pedimos medidas para terminar con la situación de excepcionalidad en que se encuentra la Cámara de Comercio de Jaén y sus empleados

Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 17/5293 dirigida a Consejería de Empleo, Empresa y Comercio, Dirección General de Formación Profesional para el Empleo

En esta Institución se tramita expediente de queja promovido por el representante del personal de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Servicios de Jaén, en su propio nombre y en representación de otros seis empleados de la misma, en relación con la situación laboral-profesional en la que prestan sus servicios, así como por la situación de desamparo y vulneración de sus derechos fundamentales, como consecuencia de la actuación llevada a cabo por la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio, de la Junta de Andalucía, en su condición de Administración tutelante de dicha Cámara.

ANTECEDENTES

I. Por la persona promotora de la queja se nos traslada la situación laboral-profesional en la que se encuentra el personal de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Servicios de Jaén tras la dimisión de los integrantes de los órganos de gobierno de la misma, el día 26 de octubre de 2016, que dio lugar, dos meses después, a la suspensión de los órganos de gobierno del ente cameral por parte de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio, por Orden de 16 de diciembre de 2016, en la que se constituye, asimismo, la correspondiente Comisión Provisional de Gobierno.

Producida la dimisión de los órganos de gobierno de la Cámara de Comercio de Jaén, al día siguiente, según afirma el interesado, por parte de la Administración tutelante se insta telefónicamente a los empleados de dicha Corporación a seguir desarrollando su trabajo con normalidad. Al día de la fecha, este “mandato” no nos consta que haya sido revocado ni por la Comisión Provisional de Gobierno ni, hasta el momento, por la Comisión Gestora designada por la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio.

Durante los dos meses que transcurrieron desde la dimisión de los órganos de gobierno de la Cámara hasta la creación de la la Comisión Provisional, por parte de los trabajadores de esta Corporación dirigieron varios escritos a la Administración tutelante solicitando instrucciones para el funcionamiento en dicha situación, solicitando mantener reuniones para poder aclarar la situación de la plantilla que, según afirman los interesados, no obtuvieron respuesta por parte de la misma.

Con fecha 28 de diciembre de 2016, se procedió a constituir la Comisión Provisional de Gobierno en sesión celebrada en la sede de la Delegación Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo en Jaén y en la que se da por constituida la misma y se aprueban por unanimidad acuerdos de actuaciones que permitan determinar la situación económica, financiera, jurídica y patrimonial de la Cámara en aquel momento.

En reiteradas ocasiones (2 y 7 de mayo de 2017) los empleados de la Cámara solicitaron por escrito a la Dirección General de Comercio explicación al incumplimiento por parte de la Administración tutelante de la obligación de nombrar una Comisión Gestora dentro del plazo legalmente establecido, que fueron respondidos por el Secretario General de la Consejería de innovación, Industria y Energía con fecha 17 de mayo de dicho año.

La Comisión Gestora que se hace cargo del gobierno de la Cámara, hasta tanto se constituya el nuevo Pleno de dicho ente, se constituye el día 17 de julio de 2017, y aún continúa en funciones por cuanto, tras constatar la inexistencia de candidaturas, con fecha 9 de octubre de 2017, la Junta Electoral de Jaén determinó declarar concluido el procedimiento electoral, al no presentarse candidaturas en el plazo previsto legalmente para ello.

Desde la suspensión de los órganos de gobierno del ente cameral y constitución de las Comisiones Provisionales y Comisión Gestora, y hasta el día de la fecha, y con pleno conocimiento de la Administración tutelante, la plantilla de empleados de la Cámara de Comercio de Jaén se encuentran desarrollando diariamente su trabajo a pesar de haber sido declarada la inviabilidad económica de la Institución, y llevar más de dos años sin percibir sus retribuciones salariales.

Asimismo, las personas promotoras de este expediente de queja hacen constar en la misma que, como empleados y empleadas de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Servicios de Jaén y entendiendo que sus legítimos intereses y derechos se encuentran gravemente afectados, han presentado documento de alegaciones al Anteproyecto de Ley de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación de Andalucía en tramitación.

II. Tras las admisión a trámite de la queja, con fecha 10 de noviembre de 2017 se procede a solicitar los correspondientes informes a la Comisión Gestora de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Servicios de Jaén y a la Dirección General de Comercio de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio. Del contenido de los mismos, interesa reseñar:

Que “la función tutelante de la Administración Autonómica sobre las Cámaras Oficiales de Comercio viene determinada tanto en la normativa estatal básica (Ley 4/2014, de 1 de abril), como en la vigente Ley Autonómica 10/2001, de 11 de octubre”.

Tras constatarse que “la constitución de la nueva Corporación es un proceso inviable, y teniendo en cuenta que la legislación autonómica vigente no contempla esta opción, parece que procedería la aplicación de lo dispuesto en el artículo 37.3 y 4 de la Ley Básica 4/2014, de 1 de abril”.

Ante esta circunstancia, con fecha 19 de octubre de 2017 se procedió a elevar consulta al Mº de Economía Industria y Competitividad sobre el procedimiento liquidatorio a seguir.

En la contestación a dicha consulta, con fecha 20 de noviembre se recibe en la Consejería escrito de la Subdirectora General de Comercio Interior del mencionado Ministerio en el que se informa que dicha “Dirección General considera que la Junta de Andalucía, como Administración de tutela de la Cámara en el caso de acordar la extinción de la misma, debe proceder de forma ordenada a la liquidación y extinción de la mencionada Cámara y que este procedimiento implicará la liquidación de todos los bienes y la extinción de todos los derechos y obligaciones de los que la Cámara sea titular. En particular, en el caso del patrimonio de la Cámara, de acuerdo con lo establecido en el artículo 37.3 de la Ley 4/2014, de 1 de abril, ya citado, se producirá la adscripción de dicho patrimonio a la Junta de Andalucía, previa liquidación del mismo por el órgano de gestión, debiéndose adoptar las medidas necesarias para garantizar que las personas físicas y jurídicas adscritas definidas en el artículo 7.1 de la Ley reciban los servicios propios de las Cámaras”. Finalmente, a modo de ejemplo, de detalla el proceso de liquidación seguido desde el Ministerio con la Cámara de Melilla.

En relación con la consulta efectuada por este Comisionado “respecto a las medidas adoptadas, o que puedan adoptarse sobre la resolución de la situación laboral-profesional de los empleados al servicio de la institución cameral” nos informan “que con fecha 19 de diciembre se ha procedido a solicitar al Consejo Andaluz de Cámara la emisión de su informe preceptivo sobre las medidas a adoptar en la Cámara de Comercio de Jaén, así como al Gabinete Jurídico de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio, estando a la espera de la recepción de ambos informes y que determinarán las acciones a llevar a cabo”.

Concluyen afirmando que “desde las Comisiones Provisionales de Gobierno se han llevado a cabo las actuaciones necesarias para el mantenimiento de los servicios camerales al empresariado de Jaén, tal y como dispone la normativa, y los créditos de los que disponía la Cámara durante este periodo, aparte de ser insuficientes para el pago de las nóminas pendientes de los trabajadores han ido destinados al pago de los numerosísimos embargos que la Cámara tiene pendientes con multitud de acreedores, en cumplimiento de los autos judiciales”.

III. Con fecha 8 de febrero de 2018 tiene entrada en esta Institución escrito de alegaciones del promotor de la queja a los informes remitidos por la Administración, del que conviene destacar:

Con carácter general, afirma que los informes remitidos se centran en cuestiones que “son totalmente ajenas al fondo del asunto planteado y, por ende, no responden, en modo alguno, al requerimiento de información emanado de esa Oficina”, sin que se de contestación a la pregunta concreta formulada por esta Institución. Considera, sin embargo, que estas repuestas presentan un común denominador: ”o bien la Junta de Andalucía incumplió la función de tutela (en su momento) y gobierno encomendada por Ley o bien incumple los plazos legalmente establecida para la adopción distintas decisiones”.

Tras el análisis de la normativa de aplicación en este ámbito, considera que “en el caso que nos ocupa, al haber sido decretada la disolución de los órganos de gobierno de la Cámara de Comercio de Jaén, la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio (en la que se encuentra enmarcadas la Dirección General de Comercio y la Delegación Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de Jaén) no desarrolla una mera función de tutela del ente cameral sino que la Consejería se convierte, en virtud de la legislación cameral, en el órgano de gobierno de la Cámara, teniendo a su cargo, en consecuencia la gestión de los intereses camerales”, llegando a la conclusión que dicha Consejería “tiene una clara responsabilidad sobre la situación laboral-profesional de los trabajadores de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Servicios de Jaén debiendo, por tanto, haber adoptado cuantas medidas fueren oportunas tendentes a aclarar y resolver su situación laboral”.

IV. Al considerar de interés para la decisión del expediente los informes recabados por la Dirección General de Comercio al Gabinete Jurídico de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio y al Consejo Andaluz de Cámaras de Comercio, dado que se nos informaba por dicho centro directivo que se les había planteado la cuestión objeto de la presente queja, con fecha 14 de junio de 2018 se solicitó su remisión a dicho centro directivo.

Con fecha, 4 de septiembre tienen entrada en esta Institución los informes solicitados en los que, en contra de lo que se nos había comunicado, no se incluyen apartados o consideraciones concretas sobre medidas a adoptar en relación con el personal de dicha Cámara.

En base a los referidos antecedentes y normativa que resulta de aplicación, consideramos conveniente plantear a la Dirección General de Comercio de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Sobre el marco jurídico de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía establece en su artículo 79 que corresponde a la Comunidad Autónoma, en lo no afectado por el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, las competencias exclusivas sobre Cámaras de Comercio, Industria y Navegación.

El marco jurídico regulador de esta materia, en la Comunidad Autónoma de Andalucía, está integrado por la Ley autonómica 10/2001, de 11 de octubre, de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Andalucía y la Ley estatal 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación.

A las dificultades propias que presenta este sistema de concurrencia normativa en nuestra organización territorial, en este caso concreto se añade la falta de cumplimiento, en el ámbito de esta Comunidad Autónoma, de la previsión establecida en la Disposición transitoria primera de la Ley Básica que establece: “las Comunidades Autónomas deberán adaptar el contenido de su normativa en esta materia a lo dispuesto en esta Ley, y tendrán, como plazo máximo para hacerlo, el 31 de enero de 2015”. Estas dificultades de índole jurídica, se acrecientan aún más al tratar del procedimiento de liquidación y extinción de las Cámaras de Comercio no regulado en la normativa autonómica ni estatal.

No obstante, para implementar estas dificultades normativas hemos de acudir al orden de prelación establecido en el art. 2.2 de la Ley 4/2014 que dispone: “las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación se ajustarán a lo dispuesto en esta Ley y a las normas de desarrollo que se dicten por la Administración General del Estado o por las Comunidades Autónomas con competencia en la materia”. Y, en cualquier caso, ante las lagunas existentes en la normativa andaluza en vigor, sería de aplicación la cláusula general de supletoriedad de las normas estatales prevista el artículo 149.3 de la Constitución y en la Disposición transitoria segunda del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

En el ámbito andaluz, el Decreto de la Presidenta 12/2015, de 17 de junio, de la Vicepresidencia y sobre reestructuración de Consejerías, en su artículo 9, determina las competencias asignadas a la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio que, a través del Decreto 210/2015, de 14 de julio, por el que regula su estructura orgánica, asigna a la Dirección General de Comercio las funciones de tutela de las Cámaras de Comercio (art. 11.2.j)

En este sentido, conviene recordar que la función tutelante de la Administración Autonómica sobre las Cámaras Oficiales de Comercio viene determinada, en la legislación por la que se rigen estas Corporaciones, tanto en la normativa estatal básica (Ley 4/2014, de 1 de abril), como en la vigente Ley Autonómica 10/2001, de 11 de octubre. Esta función, según se establece en el artículo 34.1 de la citada Ley 4/2014, comprende “el ejercicio de las potestades administrativas de aprobación, fiscalización, resolución de recursos, suspensión y disolución” a los que se refieren los artículos 35, 36 y 37 de dicha Ley.

Por consiguiente, en este marco jurídico es en el que habrá que abordar la cuestión planteada en este expediente de queja por los trabajadores de la Cámara de Comercio de Jaén, así como el que le sea de aplicación, con carácter supletorio, de acuerdo con lo previsto en el art 2.2 de la la Ley 4/2014, de 1 de abril, que al establecer el régimen jurídico de aplicación a las Cámaras Oficiales de Comercio también dispone que “(...) les será de aplicación, con carácter supletorio, la legislación referente a la estructura y funcionamiento de las Administraciones Públicas en cuanto sea conforme con su naturaleza y finalidades”.

2.- De las Actuaciones de la Administración Tutelante.

La actuación de la Administración tutelante cuestionada en el presente expediente de queja, y que afecta a la situación de los trabajadores promotores de la misma, se produce con ocasión del proceso de suspensión y disolución del órgano de gobierno de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Servicios de Jaén y su correspondiente extinción ante las circunstancias que concurren en el funcionamiento de dicha Corporación.

Para la disolución y extinción de las Cámaras de Comercio, la Ley autonómica 10/2001 sólo se prevé este supuesto en el caso contemplado en su artículo 5.3 por no reunir el requisito de “suficiencia de recursos” durante cuatro años consecutivos. En los demás casos será, por tanto, de aplicación las previsiones contenidas en los artículos 37 y 38 de la Ley 4/2014.

Con fecha 26 de octubre de 2016 tiene lugar la dimisión de los órganos de gobierno de la Cámara de Comercio de Jaén, no siendo hasta dos meses después, tras la publicación de la Orden de 16 de diciembre de 2016, cuando la Administración tutelante da cumplimiento a las previsiones del artículo 48.3 de la Ley autonómica y del artículo 37.2 de la Ley Básica cuando se hace efectivo el acuerdo de disolución de dichos órganos de gobierno y se constituye la Comisión Provincial de Gobierno para la gestión de los intereses corporativos durante el periodo de suspensión.

Tras la conclusión de los trabajos de la citada Comisión Provincial, con fecha 21 de marzo de 2017, propone a la Consejería tutelante acordar “el levantamiento de la suspensión de los órganos de gobierno” y la celebración de nueva elecciones “en el plazo de un mes desde el levantamiento de la suspensión”. Plazo éste que se establece en el art. 37.3 de la Ley 4/2014 y que tampoco es cumplido por la Administración tutelante al acordar la apertura del proceso electoral por Orden de 2 de junio de 2017.

Durante este periodo los trabajadores de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Servicios de Jaén siguieron prestando sus funciones y, ante los perjuicios que consideraban les venían causando esta situación, con fecha 2 y 7 de mayo, remitieron sendos escritos a la Dirección General de Comercio poniendo de manifiesto la necesidad de nombrar una Comisión Gestora y los perjuicios que se derivaban del incumplimiento por parte de la Administración tutelante de sus obligaciones legales.

Como respuesta a dichos escritos, con fecha 17 de mayo, el Secretario General de la Consejería de Innovación Industria y Energía se dirige a la plantilla de trabajadores de dicha Cámara y tras “agradecer la labor que están realizando pese a la situación, tan indeseable para todos, en que actualmente se encuentra esa Corporación” justifica el incumplimiento del plazo requerido por no tener carácter preclusivo.

La Comisión Gestora que se hace cargo del gobierno provisional de la Cámara se constituye el día 17 de julio de 2017, convocándose las correspondientes elecciones para la constitución del Pleno por Orden de 11 de septiembre de 2017. Tras constatar la inexistencia de candidaturas, con fecha 9 de octubre de 2017, la Junta Electoral de Jaén determinó declarar concluido el procedimiento electoral, al no presentarse candidaturas en el plazo previsto legalmente para ello, por lo que al día de hoy continúa ejerciendo sus funciones la Comisión Gestora para el mantenimiento de los servicios mínimos de la Cámara, así como el personal de la misma a dichos efectos.

En estas circunstancias, el art. 37.3 de la Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación, establece que la Administración tutelante podrá acordar la extinción del ente cameral, previa liquidación por la Comisión Gestora que fuera nombrada a estos efectos. Esta posibilidad y la correspondiente decisión extintiva aparece ya adoptada en el artículo Octavo de la mencionada Orden de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de 11 de septiembre de 2017 en la que establece que “en caso de no ser posible la celebración de nuevas elecciones, por inexistencia de candidaturas y en consecuencia, la constitución de los órganos de gobierno de la Cámara, se procederá a acordar su extinción, previa liquidación por la Comisión Gestora que será nombrada al efecto, de conformidad con el artículo 37.3 de la Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación”.

Ante las dudas de índole jurídica que generaba esta situación, la Dirección General de Comercio nos informa que se elevaron las correspondientes consultas, ya referidas, a la Secretaría de Estado de Comercio del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, así como al Gabinete Jurídico de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio y al Consejo Andaluz de Cámaras de Comercio, sobre el proceso de liquidación y extinción de la Cámara de Comercio de Jaén, que fueron atendidas con fecha 20 de noviembre de 2017, 26 de enero de 2018 y 3 de abril de 2018, respectivamente, sin que hasta la fecha se haya adoptado ninguna medida al respecto, a pesar de haberse ya previsto esta situación en la citada Orden de 11 de septiembre de 2017.

Mientras tanto, con fecha 17 de agosto de 2017, se publica en el BOJA la Resolución de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de 8 de agosto de 2017 por la que se acuerda la apertura del trámite de información pública del Anteproyecto de Ley de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación de Andalucía, y en el que se incluye, en su capítulo VII, la regulación de los supuestos de suspensión, disolución y extinción de las mismas. Dicho anteproyecto legal tiene por finalidad adaptar la normativa autonómica en la materia a la Ley Básica 4/2014 para lo que estaba establecido en la disposición transitoria primera de la misma un plazo que finalizaba el 31 de enero de 2015. En cualquier caso, el periodo de información pública finalizó en el mismo mes de agosto de 2017, sin que hasta la fecha tengamos conocimiento de que se haya remitido al Parlamento de Andalucía para su tramitación.

En este proceso, como queda expuesto, son notorias las dilaciones e incumplimientos de plazos por parte de la Administración de la Junta de Andalucía en el ejercicio de sus competencias y potestades que tiene atribuidas en este ámbito y que, en el caso que nos ocupa, inciden de manera negativa y perjudicial en el mantenimiento de la situación anómala en que se encuentra la Cámara de Comercio jienense y, por ende, en la peculiarísima situación en que se encuentran los trabajadores a su servicio.

3.- El proceso de disolución y extinción de las Cámaras de Comercio.

En el contexto en que nos situamos, no pueden dejar de reconecerse las dificultades de índole jurídica que plantea el proceso de disolución y extinción de una Cámara de Comercio en Andalucía ante la ausencia de regulación de este supuesto en la normativa andaluza rectora esta materia.

Sin perjuicio de ello, y de acuerdo con el orden de prelación de normas que se establece en el ya citado art. 2.2 de la Ley 4/2014, habría que acudir a la regulación que se contiene en el art. 37.3 de dicha Ley Básica que establece:

3. Si, transcurrido el plazo de suspensión, subsistiesen las razones que dieron lugar a la misma, se procederá, dentro del plazo de un mes, a la disolución de los órganos de gobierno de las Cámaras así como a la convocatoria de nuevas elecciones.

En caso de no ser posible la celebración de nuevas elecciones y la constitución de los órganos de gobierno de la Cámara, la administración de tutela podrá acordar su extinción adscribiéndose su patrimonio, previa liquidación por el órgano de gestión a que se refiere el apartado 2, a la administración tutelante”.

Este supuesto es el que ya se ha contemplado por la Administración tutelante en la referida Orden de 11 de septiembre de 2017, sin que hasta la fecha, a pesar de haber realizado las correspondientes consultas y haber recibido los correspondientes informes, que posibilitan la adopción de las decisiones pendientes de acordar para impulsar este proceso que esa Administración ya ha establecido que se debe poner en práctica.

Bien es cierto que tampoco en la Ley Básica se contempla una regulación detallada de este procedimiento que, como indica esa Administración, es de gran complejidad. Sin perjuicio de ello, en estas circunstancias procedería aplicar las previsiones del artículo 16.3 del Real Decreto 669/2015, de desarrollo de la Ley 4/2014, en el que se incluyen algunas precisiones sobre las actuaciones a llevar a cabo por la Administración tutelante durante este proceso, que habría que complementar con la aplicación analógica de otras normas reguladoras de supuestos semejantes en nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido, la Consideración Tercera del Informe EEPI00165/17 del Gabinete Jurídico de esa Consejería resuelve con brillantez esta cuestión.

Igualmente, según nos comunica ese centro directivo, en el Informe remitido por la la Subdirectora General de Comercio Interior del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, se le detalla, a modo de ejemplo, “el proceso de liquidación seguido desde el ministerio con la Cámara de Melilla”, que podría haber servido también de modelo para posibilitar alguna actuación de esa Administración tutelante ante la el evidente perjuicio que a los intereses de todas las partes afectadas viene produciendo el mantenimiento de esta anómala situación.

Y, en este sentido, nos parece una síntesis muy ilustrativa el párrafo que se contiene en la Consideración Segunda del mencionado Informe del Gabinete Jurídico de esa Consejería, en el que se afirma:

Por tanto, con arreglo al expuesto régimen jurídico establecido para las Cámaras oficiales de Comercio, Industria y Navegación, deberán observarse los preceptos que con carácter básico se contienen en la Ley 4/2014, y que se refieren a la extinción y liquidación de la Cámara. De este modo, podría acordarse la extinción de la Cámara con fundamento en el artículo 37.3 de la Ley 4/2014 (consecuencia de las medidas de tutela que hasta ahora se han ido adoptando por la Consejería, sobre los órganos de gobierno de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Jaén), abriéndose un proceso de liquidación, en el cual las funciones u operaciones principales de la liquidación -por aplicación analógica de lo dispuesto en el RD 665/2015 en su artículo 16, en defecto de previsión normativa autonómica- vendrían determinadas por la realización de una propuesta de liquidación por parte del órgano de gestión encargado de llevar a cabo la liquidación de la Cámara, acompañada de un inventario y balance, que deberán ser objeto de auditoría con carácter previo a su aprobación por parte del órgano de gestión. Y elaborada la propuesta de liquidación deberá ser remitida a la Administración de tutela para su aprobación”.

4.- De la relación del personal con la Administración tutelante.

Las circunstancias expuestas ponen de manifiesto una situación prolongada de excepcionalidad de la Cámara de Comercio de Jaén, que afecta indefectiblemente a su funcionamiento y, especialmente, al personal de la misma que sigue manteniendo una relación laboral y profesional por cuenta de dicha entidad.

Los hechos objeto de la presente queja evidencian una situación angustiosa del colectivo de trabajadores de esta Corporación que han de seguir desempeñando sus labores profesionales para que el ente cameral continúe prestando sus servicios, pero sin recibir instrucción alguna para ello y, lo que es peor, sin que se le haya retribuido desde hace casi dos años sus servicios profesionales, a pesar de que por la propia Administración tutelante se les habría indicado que continuaran realizando sus cometidos para el mantenimiento de los servicios que durante esta situación debían de seguir prestándose.

La situación, compleja y proclive a generar incertidumbres jurídicas, no termina de salir del impasse en que se encuentra sumida, justificándose esta inacción por la escasa regulación que se contiene en su normativa reguladora, lo que dificulta articular una solución clara para resolver la situación incongruente a la que se ha llegado. En cualquier caso, derechos básicos de cualquier persona, como son el de trabajar y ser retribuido se ven gravemente afectados en estas circunstancias, lo que requeriría una actuación decidida de la Administración competente para poner fin a la situación perjudicial que están sufriendo estas personas.

En este contexto, nos encontramos en que, con carácter general, el artículo 43 de la Ley autonómica 10/2001 establece que el personal que precisen las entidades camerales para el cumplimiento de sus funciones estará “sujeto a la normativa laboral vigente, que será retribuido con arreglo al presupuesto de la correspondiente corporación”. Por su parte, el artículo 38.4 de la Ley Básica 4/2014 establece que “en ningún caso podrá asumirse ni derivarse del proceso de liquidación y extinción, obligación alguna para la Administración de tutela”. Criterio que confirma el Real Decreto 669/2015, de 17 de Julio, en su artículo 16.1, al reiterar lo preceptuado en el art. 34.1 de la Ley Básica, matizando, en su apartado 2, respecto al personal de las Cámaras, que: “Las relaciones laborales con el personal de las Cámaras quedan fuera de la tutela por parte de la Administración y están sujetas al ámbito de la gestión de las Cámaras”.

De acuerdo con estas normas, en el caso previsto en el artículo 37.3 y 4 de la Ley 4/2014, correspondiente a la disolución de los órganos de gobierno y, en su caso, la extinción de las Cámaras, la función de tutela únicamente comprenderá la aprobación de la liquidación realizada por el órgano de gestión y la garantía de prestación de servicios propios de las Cámaras, sin que la Administración tutelante quede directa o indirectamente vinculada por los saldos deudores derivados de la liquidación, de los cuales responderá exclusivamente el patrimonio de la Cámara extinguida.

Esta interpretación ha sido recientemente confirmada por Sentencia nº 254/2018 del Juzgado de lo Social nº 2 de Jaén, de 4 de julio de 2018, en la que al resolver la demanda presentada por un trabajador de la Cámara Oficial de Comercio de Jaén, por reclamación de salarios, contra la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio, entre otras, absuelve a ésta por considerar en su Fundamento de Derecho Segundo, que:

(…) el alcance de dicha tutela se refiere a las potestades administrativas de aprobación, fiscalización, resolución de recursos suspensión y disolución, art. 34 de la norma citada.

La Ley 10/2001 justifica dicha tutela en la necesidad de control del cumplimiento de dichas funciones, sin más intervención en la vida corporativa de la misma. En términos similares se pronuncia el RD 669/15, y su art. 43 atribuye expresamente la responsabilidad en relación con las obligaciones laborales a la Cámara a través de su propio patrimonio. Por último el art. 38.4 de la Ley 4/14, excluye la responsabilidad de la tutelante en materia de obligaciones y contratos contraídas por las Cámaras. En definitiva, no puede hablarse de subrogación alguna, que sería en todo caso legal tal y como sostiene la actora con cita del art. 44 ET, pues lo vedan las normas citadas, al establecer una suerte de limitación y exclusión de responsabilidad ex lege, derivada en buena lógica de la autonomía personal y patrimonial de las Cámaras, entidades de derecho privado con funciones de interés público. Así pues, no habiéndose discutido el importe de la deuda, procede la condena de la Cámara y la absolución de la Consejería demandada”.

Ante estas circunstancias, como afirma la Administración en su informe de 20 de diciembre de 2017, de las normas reguladoras de estas Corporaciones no puede concluirse “la asunción de responsabilidades derivadas de las relaciones laborales surgidas entre las Cámaras y su personal, (…) quedará fuera de la actividad de tutela de la Administración”. Ahora bien, esta ausencia de normas de aplicación directa no quiere decir que la Administración tutelante, en el ejercicio de sus potestades, no pueda adoptar medidas concretas que permitan resolver la situación de excepcionalidad en que se encuentra este ente, y de la que derivan evidentes perjuicios para el personal a su servicio, que le son suficientemente conocidos, y sobre la que ha recibido todos los informes solicitados a las instancias competentes.

En dichos informes, aunque se ponen de manifiesto las lagunas e incertidumbres legales que plantea esta situación, se indican vías e incluso modelos para poder abordar la situación planteada y poner término a una situación ya acordada cuya agonía incrementa la angustia y perjuicio de los profesionales que se ven atrapados en tan kafkiana situación.

A este respecto, cabe recordar que la propia norma autonómica de referencia para supuestos similares en su propio ámbito, la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, al regular el supuesto de extinción de las Agencias de la Administración de la Junta de Andalucía, en su artículo 60.2, establece que: “En caso de extinción de una agencia, la norma correspondiente establecerá las medidas aplicables al personal de la entidad afectada en el marco de la legislación reguladora de dicho personal”. Y, si bien dicha norma no resulta de aplicación al supuesto que nos ocupa, dada la que las Cámaras de Comercio no forman parte de dicha Administración, sí denota la importancia que tiene en estos procesos la situación del personal afectado por esta situación y la obligación que tiene la Administración a la que se encuentran adscritas dichas Agencias de adoptar las medidas que procedan para salvaguardar los derechos del personal de las mismas.

Además, en estas circunstancias, también consideramos que deberían ser tenidos en cuenta por la Administración tutelante los principios constitucionales y estatutarios que serían de aplicación en esta situación, en virtud de lo establecido en los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución, así como en los artículos 31 y 133.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

Estos principios instrumentales aseguran el cumplimiento del fin asignado a las Administraciones Públicas de “servir con objetividad los intereses generales” que consagra el art. 103.1 del texto constitucional y a los que se deben acomodar las actuaciones de estas entidades públicas, según establece el artículo 3 de la Ley 40/ 2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

En concreto, es preciso referirse en este caso al principio de eficacia que debe informar la actuación de las Administraciones Públicas para “alcanzar los objetivos que establecen las Leyes y el resto del ordenamiento jurídico”, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3.3 de la Ley 40/2015. Como se contempla en la STSJ de la Comunidad de Madrid de 26 de noviembre de 2001, “dicho precepto se limita imponer un deber, ciertamente jurídico, de que la actuación de la Administración se encamine a esa obtención. Podríamos afirmar que nos encontramos, al hablar del principio de eficacia, ante una «obligación de simple actividad», «de diligencia» o «de medios». Con ello venimos a afirmar que la eventual disconformidad del actuar administrativo con el principio constitucional de eficacia no será predicable por la mera constatación de que con él no se obtuvo el resultado al que debió encaminarse. La vulneración nacerá en aquel instante en que dicho actuar no vaya dirigido a la obtención del resultado querido por el ordenamiento, o que sea conforme a éste; o cuando los medios, instrumentos o etapas se presenten objetivamente como inidóneos para tal obtención; o cuando el resultado buscado; estando en línea con el querido por el ordenamiento, no alcance en su misma previsión los niveles que en ese momento pudieran objetivamente ser exigibles”.

Vinculado a este principio se encuentra también el de buena administración, incorporado a nuestras leyes administrativas generales y que, en el ámbito andaluz, aparece regulado como derecho de la ciudadanía en el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, así como en el artículo 5 de la Ley 9/2007, de la Administración de la Junta de Andalucía, incorporando como uno de los elementos de este derecho, el de la obligación de la Administración de resolver las cuestiones planteadas por la ciudadanía en un “tiempo razonable”.

Tampoco puede obviarse en este supuesto el principio constitucional y estatutario de confianza legítima que genera, en este caso, unas expectativas fundadas en las personas afectadas por la situación de alteración de las circunstancias habituales que se han producido en el funcionamiento del ente cameral y que requiere una respuesta por parte de la Administración tutelante, dentro del marco legal de referencia. Más aún, cuando estas personas han cumplido los derechos y obligaciones que le incumben y se les están irrogando unos perjuicios que consideramos que no deben soportar por el incumplimiento de la confianza así generada. Es por ello que, al analizar todas las circunstancias que concurren en la cuestión sometida a la consideración de este Comisionado, habría que valorarlas en el sentido que se contempla en la STS de 19 de octubre de 1991 que afirma: “a tener en cuenta el principio constitucional de la "seguridad jurídica" que no puede defraudar el principio jurisprudencial de la "confianza legítima del administrado", proclamado por el Tribunal de la Comunicad Europea y asumido por la jurisprudencia”.

Por último, y en atención a las circunstancias concurrentes descritas que afectan a la cuestión objeto de la presente queja, en el caso de que el proceso de disolución y extinción de la Cámara de Comercio de Jaén terminara produciendo efectos lesivos para los trabajadores de la misma, cabría considerar que las dilaciones e incumplimiento de obligaciones por parte de la Administración tutelante durante el desarrollo de este proceso pudieran dar lugar a un supuesto de responsabilidad patrimonial de dicha Administración, de acuerdo con lo establecido en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/ 2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.

En atención a cuanto antecede y de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz se formula a la Dirección General de Comercio de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES: De los preceptos contenidos en esta Resolución.

RECOMENDACIÓN: Para que, dentro del marco legal vigente, se adopten las medidas que procedan para terminar con la situación de excepcionalidad en que se encuentra la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Servicios de Jaén y, en coordinación con la Comisión Gestora de la misma, se valore especialmente, y con carácter de urgencia, la situación del personal al servicio de dicha Corporación y las posibles medidas a adoptar en relación con el mismo en las actuales circunstancias.

SUGERENCIA: Para que, una vez concluido el el proceso de disolución y extinción de la Cámara de Comercio Industria y Servicios de Jaén, en el caso de que finalizara constatándose que se hubieran podido producir efectos lesivos para los trabajadores de la misma a consecuencia de las dilaciones e inacción de la Administración tutelante, se valore el inicio de un procedimiento de oficio de responsabilidad patrimonial para su resarcimiento.

 

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

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