Sentencia Tribunal Superior de Justicia pone de manifiesto disfuncionalidades en concesión ayudas de alquiler a propietarios

ANTECEDENTES

Emitida en la queja de oficio 13/1381, relacionada con la tramitación que se ha seguido en la Consejeria de Fomento y Vivienda en las ayudas a propietarios de viviendas libres cedidas en alquiler.

Se dirige a la Consejería de Fomento y Vivienda Recordatorio del deber de respetar, en su actuación administrativa, el principio de igualdad previsto en el artículo 14 de la Constitución Española; el artículo 133 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en cuanto a que la Administración de la Junta de Andalucía actúa de acuerdo con los principios, entre otros, de transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima, no discriminación y proximidad a los ciudadanos, con sujeción a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico; el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), especialmente en lo que respecta a la actuación administrativa con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho, en lo que afecta al respeto al principio de buena fe, de confianza legítima y de transparencia frente a los ciudadanos; los artículos 3 y 5 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de Administración de la Junta de Andalucía, especialmente en lo que afecta a los principios de buena fe, confianza legítima, transparencia, y buena administración; el artículo 74.2 de la LRJPAC, en cuya virtud, en el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia, teniendo en cuenta que el incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.

Igualmente, se dirige Recomendación para que, con carácter de urgencia, se den las instrucciones precisas en aras a iniciar una investigación que abarque a todas las Delegaciones Territoriales en base a la cual se obtenga una relación de todas las solicitudes de ayudas a propietarios que han sido reconocidas y abonadas, así como las fechas de registro en que fueron formalmente presentadas; se obtenga una relación de todas las solicitudes de ayudas a propietarios que han sido desestimadas con fundamento en la falta de disponibilidad presupuestaria.

En relación con los datos obtenidos de esta investigación, Recomendamos que se proceda a reconocer, por el procedimiento que se considere más adecuado, todas aquellas solicitudes de ayudas a propietarios denegadas por falta de presupuesto cuando se constate que se han reconocido otras presentadas en fechas posteriores, al modo en que lo explica la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía mencionada y reproducida literalmente en el cuerpo de este escrito.

También se dirige Recomendación para que, si procede, se ordene una investigación a fin de conocer por qué algunas solicitudes han sido preteridas pese a haberse presentado con antelación a otras que sí han sido atendidas, y se lleguen a proponer las medidas necesarias para que estos hechos no vuelvan a ocurrir.

En esta Institución se han venido recibiendo, especialmente durante los últimos tres años, un importante número de quejas relacionadas con las ayudas a propietarios de viviendas libres cedidas en alquiler a través de Agencias de Fomento homologadas por esa Consejería, dotadas con 6.000 euros y, como sabe, sujetas a determinados requisitos y exigencias en cuanto a las condiciones del alquiler.

En un primer momento, el motivo fundamental de las quejas relacionadas con esta ayuda no era otro que la inactividad administrativa prolongada y, en consecuencia, la falta de resolución expresa de las solicitudes, dando lugar a prolongados retrasos que dejaban en situación de incertidumbre a las personas solicitantes. Posteriormente comenzamos a recibir quejas motivadas en la denegación expresa mediante resolución de las Delegaciones Provinciales, hoy Territoriales, de las ayudas bajo el argumento de la falta de disponibilidad presupuestaria, que en algunos casos llegaba con años de retraso.

A la vista de este importante número de quejas, y con independencia de la tramitación individual de cada una de ellas ante la Delegación Provincial que fuera competente para la resolución de la solicitud, hemos tramitado de oficio dos expedientes de queja con objeto de tratar, con carácter general, la problemática de estas ayudas, haciendo un análisis de la normativa y los defectos de los que, a nuestro juicio, adolecía dicha normativa, dando lugar a un gran desfase entre las solicitudes presentadas y el presupuesto del que se disponía, generando de este modo un considerable número de expedientes que han sido denegado por falta de disponibilidad presupuestaria.

El primero de los expedientes de oficio que tramitamos fue la queja 10/2487, en el que hacíamos un estudio pormenorizado de la normativa reguladora de la ayuda a propietarios de viviendas, tanto a nivel estatal como autonómico, analizábamos las ayudas presupuestadas y las finalmente concedidas y trasladábamos a la Consejería el malestar ciudadano por la falta de información previa sobre las posibilidades de que el presupuesto con el que se contaba no fuera suficiente para todos los expedientes, dando lugar a la Resolución de 26 de Mayo de 2010 (se adjunta copia completa) que a continuación transcribimos:

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA 1: Incluir en las campañas publicitarias de los diferentes medios de comunicación a través de las cuales se divulgan las ayudas de este tipo, de gran impacto social, así como en las campañas de cualesquiera otras ayudas con finalidades análogas, una mención expresa, referencia o advertencia de que, en todo caso, las ayudas se encuentran limitadas por las disponibilidades presupuestarias.

SUGERENCIA 2: En consonancia con estas limitaciones presupuestarias, articular mecanismos de publicidad a través de los cuales los potenciales solicitantes de estas ayudas puedan conocer cuál es el número de actuaciones conveniadas entre la Administración autonómica y el Ministerio competente, una vez se haya alcanzado el acuerdo oportuno entre ambos, toda vez que de este número va a depender, en principio, el número de solicitudes estimadas. Se trataría, en este sentido, y salvando las diferencias de regulación entre ambas, de lograr una difusión parecida a la alcanzada con la vigencia de las ayudas directas para la compra de vehículos del denominado “ Plan 2000 E de apoyo a la renovación del parque de vehículos” (Real Decreto 2031/2009).

SUGERENCIA 3 : Exigir de las Agencias de Fomento del Alquiler colaboradoras que, entre la información que faciliten a los potenciales solicitantes de estas ayudas, se encuentre obligatoriamente una mención a las limitaciones presupuestarias y a la existencia de un acuerdo entre la Administración autonómica y el Ministerio competente sobre las actuaciones a ejecutar que, en principio, limitan el número de solicitudes que pueden resultar concedidas.

SUGERENCIA 4: Incluir en los modelos de solicitudes de estas subvenciones, una mención expresa y en lugar fácilmente visible de las mismas, de que las disponibilidades presupuestarias limitan la concesión de estas ayudas, así como una mención a la normativa en la que así se establece. En este sentido, sugerimos que el conocimiento de esta mención pueda incluso ser objeto de declaración expresa por el propio solicitante, de modo que la Administración se asegurara que el ciudadano o la ciudadana solicitante conoce, al tiempo de presentar su solicitud, estas limitaciones.

SUGERENCIA 5 : Se articulen mecanismos que, a modo de reconocimiento previo o preliminar, permitan, al tiempo de ofertar la vivienda y antes de firmar el contrato, conocer, con una antelación mínima, si el arrendador va a poder recibir las ayudas previstas en la norma, vinculando de alguna manera la formalización del contrato que se realice a través de las Agencias de Fomento del Alquiler, con el compromiso de concesión y pago por parte de la Administración de las ayudas concebidas con esta finalidad, siempre que se cumplan el resto de requisitos exigidos por la norma

SUGERENCIA 6: Una vez que estas ayudas hayan sido agotadas o no se encuentre vigente la normativa que las regula, se adopten las medidas necesarias para dar a conocer esta circunstancia a la ciudadanía, con carácter general y a través de los medios que se estimen oportunos, evitando en todo caso el que las Agencias de Fomento del Alquiler continúen tramitando estas ayudas pese a la ausencia de cobertura legal.

SUGERENCIA 7 : En todo caso y dada la gran cantidad de contratos celebrados en la creencia, por los motivos expuestos, de que al cumplir los requisitos exigibles los propietarios iban a ser destinatarios de las ayudas previstas en las normas hasta hace poco vigentes, previos los trámites legales oportunos, ya sea por cuenta de la Comunidad Autónoma de Andalucía o, con la colaboración del Ministerio de Vivienda, se plantee el grave problema existente y los efectos que han tenido, no sólo en los propietarios sino en la credibilidad de una las medidas puestas en marcha para agilizar el mercado de alquiler -uno de los pilares de la nueva política de vivienda-, se ponga en conocimiento de la Comisión correspondiente Estado-Comunidades Autónomas con objeto de que, previos los trámites legales oportunos, se genere un crédito suficiente destinado a asumir, hasta la fecha en que se determine y dándole la publicidad adecuada, las subvenciones que correspondan para cumplir todos los requisitos y que hasta ahora estén reconocidos.

Creemos que si no se adoptan estas medidas, dada la existencia de un gran número de propietarios que han alquilado sus viviendas en la falsa creencia de que se les iba a entregar en todo caso una subvención de 6.000 euros, es más que probable que la adopción de nuevas medidas destinadas a potenciar el mercado de viviendas en alquiler, uno de los pilares de la política de vivienda, puedan terminar fracasando al haberse creado una imagen de falta de seriedad en la manera en que se han gestionado estas ayudas con la intermediación de Agencias de Fomento del Alquiler. Al menos, esto es lo que se desprende de los escritos de queja que en buen número está recibiendo este Comisionado Parlamentario.

Y, de hecho, en la mayoría de los casos, los ciudadanos y ciudadanos reclamantes todavía creen que, con la intervención de esta Institución, podrán cobrar la subvención que, pese a cumplir todos los requisitos, ya les ha sido denegada por falta de disponibilidad presupuestaria”.

En respuesta a esta Resolución, desde la Consejería se nos respondió con un informe de la Secretaría General de Vivienda, Suelo, Arquitectura y del Instituto de Cartografía, de 14 de Julio de 2010, dándonos las oportunas explicaciones sobre las cuestiones sugeridas, aduciendo que, en todo caso, la subvención a propietarios había sido derogada expresamente tanto en la normativa estatal como autonómica, aunque hacían extensivas nuestras sugerencias a otras ayudas, como la de inquilinos, entonces vigente.

Posteriormente, tramitamos el expediente de queja de oficio 11/985 , en la que hacíamos un amplio desglose de las quejas que habíamos recibido en relación con la ayuda a propietarios, agrupándolas por Delegaciones Provinciales, poniendo de manifiesto la disparidad de criterios que había entre tales Delegaciones a la hora de decidir qué hacer con las solicitudes pendientes, pues mientras en unas se estaban denegando expresamente por falta de disponibilidad presupuestaria, en otras se estaba diciendo a los interesados que la ayuda se encontraba suspendida y a la espera de nuevas dotaciones presupuestarias, pese a que ya se sabía que el presupuesto estaba agotado. También en este expediente 11/985 se formuló una Resolución a la Consejería (se adjunta copia), que a continuación se transcribe literalmente:

“RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1: para que se recuerde a todas las Delegaciones Provinciales de esa Consejería el deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42.1 LRJPAC, resolviendo, en consecuencia, lo que proceda en los expedientes de ayuda a propietarios de viviendas libres cedidas en alquiler que están aún pendientes.

RECOMENDACIÓN 2: para que, no obstante lo anterior, si esa Consejería considerara que existe la posibilidad real y cierta de que las ayudas que nos ocupan, pese a haber sido ya expresamente derogadas de los Planes de Vivienda vigentes (estatal y autonómico), y pese a haberse agotado e incluso superado el presupuesto disponible y los objetivos conveniados con la Administración estatal, pudieran ser objeto de nueva dotación presupuestaria para atender las solicitudes pendientes, deberá bajo su responsabilidad comunicar a todas las Delegaciones Provinciales:

1. La necesidad de informar formalmente y por escrito a los solicitantes de que el motivo de no haber resuelto su solicitud de subvención (denegándola por falta de disponibilidad presupuestaria), obedece a que confía que se van a dotar nuevas partidas presupuestarias para atender las solicitudes aún no resueltas, si bien se desconoce, aun en este supuesto de nuevas dotaciones presupuestarias, si serían suficientes para atender a todas las solicitudes pendientes.

2. La necesidad de informar a los solicitantes pendientes de resolver, formalmente y por escrito de que, dado el tiempo transcurrido desde que se iniciara el procedimiento, puede entender desestimada por silencio administrativo su solicitud, indicándole en tal caso desde qué momento se ha producido la desestimación presunta, los recursos que podría ejercitar, plazos con los que cuenta para ello y ante qué organismos presentarlos, indicando igualmente el sentido del silencio administrativo.

3. Que, en caso contrario, y de acuerdo con el Recordatorio formulado, se opte por resolver expresamente todas las solicitudes pendientes, sin más dilación y con carácter de urgencia, denegando las ayudas por falta de disponibilidad presupuestaria, evitando así generar expectativas infundadas.

Única forma a nuestro entender, por un lado, de trasladar a los solicitantes de esta ayuda la situación en la que se encuentra su expediente y las expectativas que tiene de que sea resuelto de forma favorable para sus intereses; y, por otro lado, de ofrecerle argumentos para que pueda decidir si esperar un plazo de tiempo prudencial a esta eventual disponibilidad presupuestaria o, por el contrario, si entender desestimada ya su solicitud por efecto del silencio administrativo, ejercitando, si así lo considerara, los recursos que en Derecho correspondan”.

En respuesta a esta Resolución, la Secretaría General de Vivienda, Suelo, Arquitectura y del Instituto de Cartografía de la Consejería, nos comunicó que se dieron instrucciones, en el mes de Abril de 2011, a todas las Delegaciones Provinciales de la Consejería con objeto de que procedieran a la resolución de las solicitudes de ayuda a propietarios, bien denegándolas por falta de presupuesto o bien inadmitiéndolas por presentación extemporánea, según fuera la fecha de presentación de las mismas. Asimismo, la Secretaria General nos informaba de que no iba a volver a existir ninguna dotación presupuestaria para atender a las ayudas a propietarios, por no estar consideradas en la normativa vigente y por haberse financiado ya la totalidad de los objetivos que para las mismas fueron establecidos durante todos los años de su existencia y que estas circunstancia era conocida entonces por todas las Delegaciones Provinciales.

Pese a la claridad de lo que nos comunicaba la Secretaría General, hemos seguido recibiendo, si bien es cierto que en número mucho menor, algunas quejas de solicitantes de ayuda a propietarios a los que no se le resolvía expresamente su solicitud, con ocasión de los cuales hemos tenido que interesar la resolución expresa, recordando la dicción literal del artículo 42 de la Ley 30/1992, en cuanto a la obligación de resolver expresamente que recae sobre las Administraciones Públicas, además de reiterar a algunas Delegaciones Provinciales las instrucciones dadas por la Secretaría General en cuanto a la resolución expresa de las solicitudes.

CONSIDERACIONES

Las ayudas a propietarios ha sido uno de los temas que no acaba de cerrarse definitivamente, pese a la derogación de la ayuda, pese a la ausencia de presupuesto y pese a las instrucciones dadas a las Delegaciones en cuanto a la resolución expresa. Y decimos que es un tema que no se acaba de cerrar porque recientemente hemos tenido conocimiento, a raíz de las noticias aparecidas en medios de comunicación, de la Sentencia de 28 de Noviembre de 2012, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede Sevilla, recaída en el procedimiento ordinario número 779/2011, Negociado A, seguido contra esa Consejería por un ciudadano al que se le había denegado expresamente la ayuda a propietarios con motivo en la falta de disponibilidad presupuestaria.

Aunque, como suponemos, en esa Consejería se conoce la Sentencia de la que hablamos, quisiéramos resaltar que el Tribunal Superior estima el recurso contencioso-administrativo formulado por el ciudadano contra la Resolución denegatoria de la ayuda, anulándola y reconociéndole la subvención, cuya solicitud había sido presentada en fecha de 6 de Noviembre.

Por su interés, permítanos transcribir el siguiente extracto del fundamento de derecho cuarto de la Sentencia:

«La solicitud efectuada por los actores fue presentada el 6 de noviembre de 2008, al tratarse de subvención en régimen de concurrencia no competitiva, y dado que la denegación es por falta de disponibilidad presupuestaria, no sería posible que la Administración hubiera otorgado subvenciones con posterioridad a la fecha de solicitud del recurrente.

Se ha practicado prueba en el caso de autos, consistente en la aportación de la relación de las solicitudes y ayudas efectuadas, con indicación de la fecha de solicitud, y el resultado concreto de la misma. De dicha relación se aprecia la arbitrariedad de la Administración a la hora de denegar la subvención por falta de disponibilidad presupuestaria, debido a que si bien es cierto que se deniegan por dicho motivo algunas subvenciones de la fecha de presentación del recurrente se aprecia el otorgamiento de otras de fecha posterior. De un mero análisis no detallado de la relación aportada resulta que consta otorgadas incluso algunas solicitadas en diciembre de 2008 y enero de 2009 entre otras. En definitiva, queda constatado que se otorgaron subvenciones a solicitudes posteriores a la del actor, incluso varios meses posteriores, siendo por tanto arbitraria la forma de proceder de la Administración que deniega la subvención al actor por falta de disponibilidad presupuestaria, pero concede muchas de fecha posterior. Sin que se pueda oponer a dicha conclusión que se trata de distintas provincias porque la subvención es autonómica no provincial, de ahí que se otorgue o deniegue el Consejero, aunque se dicten por Delegación.»

Por su claridad y contundencia, no creemos que hagan falta comentarios o interpretaciones del extracto transcrito, pues la Sentencia pone en entredicho de forma rotunda el procedimiento de concesión de las ayudas a propietarios, al haberse constatado que se han denegado solicitudes por falta de presupuesto a pesar de haberse concedido otras solicitudes presentadas posteriormente. En cualquier caso, aunque lógicas, sí que creemos que es preciso extraer dos conclusiones del fallo judicial citado:

La primera, que ninguna solicitud de ayuda a propietarios de viviendas cedidas en alquiler, presentada hasta el día 6 de noviembre en cualquier Delegación Provincial de la Consejería, debería haber sido denegada con motivo en la ausencia de disponibilidad presupuestaria. Cabe, incluso, ampliar esta fecha, pues en la Sentencia se constata, tras la práctica de la prueba, que “De un mero análisis no detallado de la relación aportada resulta que consta otorgadas incluso algunas solicitadas en diciembre de 2008 y enero de 2009 entre otras”. Por tanto, habría que investigar cuántas solicitudes de esta ayuda han sido denegadas por falta de presupuesto, pese a haber sido presentadas antes que otras solicitudes que sí se han concedido.

La segunda de las conclusiones, y con independencia de la vulneración de los principios legales que deben regir la actividad de las Administraciones Públicas, tanto en su relación con los ciudadanos como en la tramitación de expedientes, es la constatación de que se ha conculcado el principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución entre los solicitantes de las ayudas a propietarios de viviendas, en relación con el orden de tramitación de los asuntos, y no en vano la Sentencia considera arbitraria la forma de proceder de la Administración, lo que es tanto como decir que se ha producido desigualdad de trato o discriminación.

Por ello, hemos considerado conveniente incoar de oficio el presente expediente de queja relacionado, una vez más, con la tramitación que se ha seguido en esa Consejería de las ayudas a propietarios de viviendas libres cedidas en alquiler.

De acuerdo con lo expuesto, y al amparo del artículo 29.1 de nuestra Ley reguladora, Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, me permito formular la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO 1: del deber de respetar, en su actuación administrativa, el principio de igualdad previsto en el artículo 14 de la Constitución Española.

RECORDATORIO 2: del deber de respetar lo establecido:

1. En el artículo 133 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en cuanto a que la Administración de la Junta de Andalucía actúa de acuerdo con los principios, entre otros, de transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima, no discriminación y proximidad a los ciudadanos, con sujeción a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

2. En el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), especialmente en lo que respecta a la actuación administrativa con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho, en lo que afecta al respeto al principio de buena fe, de confianza legítima y de transparencia frente a los ciudadanos.

3. En los artículos 3 y 5 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de Administración de la Junta de Andalucía, especialmente en lo que afecta a los principios de buena fe, confianza legítima, transparencia, y buena administración.

RECORDATORIO 3: del deber legal de respetar lo establecido en el artículo 74.2 de la LRJPAC, en cuya virtud, en el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia, teniendo en cuenta que el incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.

RECOMENDACIÓN 1: para que, con carácter de urgencia, se den las instrucciones precisas en aras a iniciar una investigación que abarque a todas las Delegaciones Territoriales en base a la cual:

- Se obtenga una relación de todas las solicitudes de ayudas a propietarios que han sido reconocidas y abonadas, así como las fechas de registro en que fueron formalmente presentadas.

- Se obtenga una relación de todas las solicitudes de ayudas a propietarios que han sido desestimadas con fundamento en la falta de disponibilidad presupuestaria.

En relación con los datos obtenidos de esta investigación, Recomendamos que se proceda a reconocer, por el procedimiento que se considere más adecuado, todas aquellas solicitudes de ayudas a propietarios denegadas por falta de presupuesto cuando se constate que se han reconocido otras presentadas en fechas posteriores, al modo en que lo explica la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía mencionada y reproducida literalmente en el cuerpo de este escrito.

RECOMENDACIÓN 3: para que, si procede, se ordene una investigación a fin de conocer por qué algunas solicitudes han sido preteridas pese a haberse presentado con antelación a otras que sí han sido atendidas, y se lleguen a proponer las medidas necesarias para que estos hechos no vuelvan a ocurrir.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones