Hay que escuchar a los colectivos proteccionistas de animales para la elaboración de una norma

El Defensor del Pueblo Andaluz ha formulado a la Consejería de Justicia e Interior Recordatorio de la obligación de cumplir los deberes legales en cuya virtud, en los procesos de elaboración de normas reglamentarias, debe conferirse trámite de audiencia a aquellas asociaciones y organizaciones reconocidas por Ley cuyos fines guardan relación con el objeto del reglamento, así como Recomendación para que, en relación con el Decreto 525/2012, de creación del Consejo Andaluz de Protección de Animales de Compañía para, se dé expreso trámite de audiencia a las asociaciones y organizaciones que tienen como finalidad principal la protección de animales, a fin de que puedan presentar sus consideraciones, ideas, alegaciones o sugerencias sobre la creación, composición, funciones, competencias, funcionamiento y otras cuestiones que afecten al citado Consejo Andaluz, cuyo Decreto fue redactado y aprobado sin la intervención de tales asociaciones u organizaciones, y tras su estudio, en caso de ser aceptadas total o parcialmente, para que se proceda a la modificación del Decreto 525/2012.

ANTECEDENTES

En esta Institución ha tramitado expediente de queja, a instancias de una asociación de protección de animales, de ámbito andaluz, con motivo de su desacuerdo con el proceso seguido en la Consejería de Justicia e Interior para la elaboración del Decreto 525/2012, de 27 de Noviembre, de creación del Consejo Andaluz de Protección de Animales de Compañía (en adelante, Decreto 525/2012).

En su momento esta Institución tramitó la queja 13/1889, a instancias de otra entidad asociativa, con motivo de su disconformidad con la composición que el Decreto 525/2012 había dado al Consejo Andaluz de Protección de Animales de Compañía, por cuanto en el mismo no se había dado cabida a las asociaciones cuyo fin principal es la protección y el bienestar de animales, ya que dicho Consejo está formado por una presidencia, una vicepresidencia y una secretaría, más doce vocalías, de los cuales siete son representantes de la Administración Autonómica con rango al menos de director o directora general, otros siete son representantes de los gobiernos locales andaluces y, finalmente, un representante del Consejo Andaluz de Colegios de Veterinarios.

En dicha queja 13/1889 se formuló Sugerencia de 1 de Agosto de 2013, en cuyos antecedentes habíamos incluido algunas afirmaciones que la propia Consejería nos había hecho llegar en su informe, como por ejemplo que en el proceso de elaboración de este Decreto se había  concedido audiencia a las asociaciones que están relacionadas con la protección y bienestar de animales de compañía.

Pues bien, en virtud de la respuesta dada por esa Consejería a esta Sugerencia, entendimos que no había sido aceptada, por lo que dimos por finalizada nuestra intervención en la citada queja 13/1889.

Es práctica habitual de esta Institución la publicación en su página web de las Resoluciones formuladas en los distintos expedientes de queja tramitados, por lo que una vez publicada la Sugerencia citada, recibimos escrito de queja de una asociación, de ámbito andaluz, de protección de animales que, en lo esencial, venía a trasladarnos lo siguiente:

“Hemos accedido en su web a la Resolución formulada en la queja 13/1889. En el texto de la citada Resolución hemos observado algunas aseveraciones de la Viceconsejería que nos gustaría comentarle y documentarle:

- “Que durante la elaboración del Decreto 525/2012, que crea y regula el Consejo Andaluz de Protección de Animales de Compañía, se concedió audiencia a las organizaciones que están relacionadas con la protección y bienestar de los animales de compañía”.

Podemos asegurar que dicha afirmación es rotundamente falsa: ni a la asociación que represento ni las otras 31 de la Plataforma Andaluza se les ha dado el preceptivo trámite de audiencia, ni siquiera conocimiento de que se estaba elaborando el texto del Decreto 525/2012. De hecho, esa misma falsa aseveración se la hicieron al Consejo Consultivo de Andalucía (Dictamen núm. 895/2012, de 7 de noviembre) suponemos que para alcanzar su visto bueno.

- Que el Consejo Andaluz de Protección de Animales de Compañía se ha configurado como un órgano de coordinación administrativa, asesoramiento interno, consulta y estudio en materia de protección y bienestar de animales de compañía, ... todo ello con la finalidad de hacer efectivos los principios que rigen las relaciones interadministrativas del artículo 8 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía “como maniobra” para evitar el trámite de audiencia. Sin embargo, el artículo 45.1.c de la Ley 6/2006 establece que “Cuando una disposición afecte a los derechos de la ciudadanía, se le dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que agrupe o la represente y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición”.

Habida cuenta estas manifestaciones de la asociación, entendimos que el objeto de esta nueva queja, quedaba ceñido al procedimiento llevado a cabo para la redacción del Decreto 525/2012, esto es, a si en dicho proceso resultaba preceptivo conferir trámite de audiencia a personas y colectivos que defendieran los intereses afectados por la normativa que se estaba preparando. Por tanto, consideramos que este objeto era distinto al de la previa queja 13/1889, ya que ésta se ceñía a la composición en sí del Consejo Andaluz de protección de animales. En consecuencia, admitimos a trámite la nueva queja y la trasladamos a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio para conocer, fundamentalmente, cuáles habían sido las entidades o asociaciones –de aquellas que guardan relación directa con la protección de animales de compañía- a las que se les había dado trámite de audiencia en el proceso de elaboración del Decreto 525/2012.

En respuesta a nuestra petición, desde la Viceconsejería de Justicia e Interior se nos trasladó, en esencia, lo siguiente:

a) Que la finalidad de la creación del Consejo Andaluz de Protección de animales de compañía era disponer de un instrumento de coordinación de las Administraciones y organismos públicos con competencias concurrentes en materia de animales de compañía;

b) Que ello había determinado que en la composición de este Consejo Andaluz solo figuraran aquellas entidades o Administraciones que de alguna manera ostentan competencias en la gestión de asuntos sobre protección y bienestar de animales de compañía;

c) Que, en tal sentido, para la elaboración del Decreto 525/2012 únicamente se había dado audiencia a la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural, a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, a la Federación Andaluza de Municipios y Provincias y al Consejo Andaluz de Colegios Oficiales de Veterinarios;

d) Que las Asociaciones protectoras de animales, al no tener competencias en esta materia, no fueron consultadas durante la elaboración de la norma, sin perjuicio de que pueden ser invitadas a las reuniones del Consejo, según una previsión del propio Decreto 525/2012. En apoyo de esta postura, argüían la evacuación de un informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Justicia e Interior, sobre un recurso en su momento presentado por la propia asociación que presentó esta queja, que le daba la razón sobre el modo de proceder llevado a cabo en la elaboración de esta norma, por cuanto concluía, con base en determinada jurisprudencia, que “la intervención en el procedimiento de elaboración del citado Decreto no requería de forma la preceptiva la intervención de asociaciones, como la interesada, en tanto que son de carácter voluntario, que no ostentan la representación legal de un sector determinado por ley”.

Vista esta información, la trasladamos para alegaciones a la asociación promotora de la queja, que nos hizo llegar con un escrito en el siguiente sentido:

a) Que el texto del Decreto 525/2012 atribuye al Consejo Andaluz de Protección de Animales de Compañía no sólo funciones de coordinación de Administraciones y organismos públicos, sino también otras funciones afectantes a la protección y bienestar de animales de compañía;

b) Que la jurisprudencia utilizada por el informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Justicia e Interior, no guardaba relación alguna con las circunstancias en las que se había desarrollado la elaboración del Decreto 525/2012;

c) Que, en todo caso, debía acudirse a la normativa autonómica en materia de elaboración reglamentaria y participación ciudadana, concretamente al artículo 45.1.c) de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, resultando que dicha Ley es la que debía considerarse aplicable, tal y como se desprende del dictamen número 895/2012 del Consejo Consultivo de Andalucía, evacuado en el trámite de elaboración del Decreto 525/2012.

CONSIDERACIONES

La Ley 11/2003, de 24 de noviembre, de Protección de los Animales (en lo sucesivo, LPA), establece en su disposición adicional segunda que la Administración de la Junta de Andalucía dispondrá las medidas oportunas para la creación de un “órgano específico de asesoramiento, consulta y estudio” para el mejor cumplimiento de lo preceptuado en dicha Ley. En base a este mandato fue creado el Consejo Andaluz de Protección de Animales de Compañía, como viene a recordar la propia Exposición de Motivos del Decreto 525/2012, añadiendo que:

“Al confluir en esta materia la competencia de la Administración de la Junta de Andalucía, sobre protección y bienestar de los animales, y la de los municipios respecto de la gestión y disciplina de los animales de compañía y animales potencialmente peligrosos, así como para la gestión de los respectivos registros municipales, se ha configurado al presente Consejo como un órgano de asesoramiento, consulta y estudio en dicha materia, con la finalidad de hacer efectivos los principios que rigen las relaciones interadministrativas recogidos en el artículo 8 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, así como los contenidos en la Ley 11/2003, de 24 de noviembre, de Protección de los Animales”.

Y redunda en esta naturaleza el artículo 1 del propio Decreto 525/2012, que insiste en su apartado 1 en que se crea el Consejo Andaluz como «órgano de asesoramiento, consulta y estudio en materia de protección y bienestar de animales de compañía, adscrito a la Consejería con competencia en dicha materia», añadiendo en su apartado 2 que el Consejo es un órgano colegiado permanente «de participación administrativa».

En consecuencia, aun reconociendo que este Consejo esté concebido como un órgano de coordinación de las diferentes Administraciones y organismos públicos en la materia, la realidad es que la normativa en la que se justifica su creación (LPA) y la normativa que lo regula (Decreto 525/2012) lo configuran también como un órgano de asesoramiento, de consulta, de estudio y de participación administrativa en materia de protección y bienestar de animales de compañía. Tanto es así que, aunque dice el artículo 2 del Decreto 525/2012 que la finalidad principal de este Consejo es la de promover la colaboración entre la Administración de la Junta de Andalucía y los municipios andaluces, la realidad es que le atribuye otras tantas funciones que no son propiamente de coordinación, singularmente:

(i) La emisión de informes sobre proyectos de disposiciones reglamentarias que se elaboren sobre protección y bienestar de animales de compañía;

(ii) La emisión de informes y la realización de estudios cuando lo soliciten las Administraciones Públicas con competencias en protección y bienestar de animales de compañía;

(iii) proponer a los diferentes órganos de la Administración autonómica y local, todas aquellas cuestiones que estime oportunas sobre protección y bienestar de animales de compañía, así como al régimen y control de los animales potencialmente peligrosos;

(iv) proponer medidas relativas a la mejor gestión y coordinación de los registros municipales de animales de compañía y del Registro Central de Animales de Compañía de Andalucía.

En vista de tales funciones, tal y como hemos indicado, no parece que el Consejo Andaluz de Protección de Animales de compañía se haya concebido únicamente como un órgano de coordinación entre Administraciones Públicas, sino también como un órgano asesor, pues la emisión de informes, estudios y propuestas debe contar con una base sólida de conocimientos y experiencia en la materia sobre la que se informa, estudia y/o propone. Y, en este sentido, creemos que es, más que aconsejable, necesario, conceder a las asociaciones cuyo fin principal es la defensa y protección de los animales, un protagonismo esencial en el estudio, en el conocimiento y en la sensibilización social en materia de protección, bienestar, respeto y defensa de los animales. Téngase en cuenta que la propia LPA dedica su Título III (artículos 30 y 31) a las Asociaciones de protección y defensa de los animales, encomendándoles una serie de funciones que, en el contexto de la protección y defensa animal, supone en la realidad conferirles un papel esencial en este cometido, admitiendo y asumiendo la importancia que tienen en su correcta consecución. Desde esta perspectiva, si se considera que estas asociaciones son un elemento de gran importancia para la Administración Pública en defensa de los animales, también habrían de jugar un papel importante en la elaboración de normas que, de una u otra forma, se destinan a crear organismos que tienen encomendadas tareas tales como las promover la colaboración entre la Administración de la Junta de Andalucía y los Ayuntamientos en esta materia o las de emitir informes, estudios o propuestas sobre protección y bienestar de los animales de compañía.

Expuesto todo lo anterior, conviene también hacer mención al Dictamen número 895/2012, de 7 de noviembre, del Consejo Consultivo de Andalucía, evacuado en relación con el entonces proyecto de Decreto por el que se creaba y regulaba el Consejo Andaluz de Protección de Animales de Compañía. Pues bien, dicho Dictamen señala en uno de sus párrafos que, “en cuanto atañe a la tramitación seguida por la Consejería de Gobernación y Justicia (actualmente Consejería de Justicia e Interior) para la elaboración de este Proyecto de Decreto, el examen del expediente permite anticipar que se han aplicado las prescripciones contenidas en el artículo 45 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, así como las contenidas en otras disposiciones legales y reglamentarias que inciden sobre la tramitación”. Y, añade el Consejo Consultivo, “se ha concedido trámite de audiencia a las organizaciones, asociaciones y entidades interesadas en el procedimiento, de conformidad con lo establecido en el artículo 45.1.c) de la Ley 6/2006”. En consecuencia, cabe significar, como dice la asociación en su escrito de alegaciones, el Consejo Consultivo sitúa la LGA, como el eje del proceso de redacción de este Decreto 525/2012.

Precisamente la LGA, en su artículo 45.1.b) es clara cuando indica que, a lo largo del proceso de elaboración de los reglamentos, deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones preceptivos, «cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la disposición». En relación con ello parecería lógico, conveniente o apropiado solicitar informe, dictamen o simplemente la opinión de las asociaciones protectoras de animales, en aras a garantizar el acierto de la disposición.

Pero, en todo caso, a mayor abundamiento, el ya mencionado artículo 45.1.c) de la LGA, es claro cuando dice en su primer inciso que cuando una disposición afecte a los derechos e intereses legítimos de la ciudadanía, se le dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente «o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que la agrupe o la represente y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición».

En este sentido, en la consideración de que el Consejo Andaluz de Protección de Animales de Compañía no es solo un órgano de coordinación (por los motivos ya expuestos al principio), sino que también es un órgano de asesoramiento, de emisión de informes, de estudios y propuestas en esta materia, no nos cabe duda alguna de que las asociaciones que tienen como fin principal la protección y defensa de los animales, legalmente constituidas, guardan una “relación directa con el objeto” [por utilizar los términos del propio artículo 45.1.c)] del Decreto 525/2012. Por lo tanto, a juicio de esta Institución, en el proceso de elaboración de dicha norma debió concederse trámite de audiencia a las asociaciones legalmente constituidas cuyo fin principal fuera la protección y defensa de los animales.

Dicho todo lo anterior, queremos también significar que la concesión de este trámite de audiencia a las citadas asociaciones no sólo estaría justificado por la aplicación del artículo 45.1. b) y c) de la LGA, sino también por las previsiones del vigente Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, en lo sucesivo EAA), cuyo artículo 10.1 indica, entre otras cuestiones, que la Comunidad Autónoma de Andalucía fomentará la calidad de la democracia y ejercitará sus poderes facilitando la participación de todos los andaluces, de forma individual o asociada, en la vida política, económica, cultural y social, adoptando, a tales efectos, «todas las medidas de acción positiva que resulten necesarias»; o en su artículo 31, que recuerda «el derecho de todos ante las Administraciones Públicas (...) a participar plenamente en las decisiones que les afecten»; o en su artículo 133.1, que establece que la Administración de la Junta de Andalucía actúa de acuerdo con, entre otros principios, el de proximidad a los ciudadanos.

Por otra parte, junto a estas dos previsiones del artículo 45, se prevén dos excepciones al trámite de audiencia que nos ocupa, en concreto cuando las organizaciones o asociaciones hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en la letra b) antes referido (participación previa que en este caso no se ha producido) y cuando se trate de la elaboración de disposiciones de carácter organizativo del Gobierno y la Administración de la Junta de Andalucía o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella (si bien, como se ha venido insistiendo, el Decreto 525/2012 no se limita a ser una disposición de carácter organizativo o de coordinación). Por razones ya argumentadas, no nos parece que puedan aplicarse estas excepciones al presente caso.

Sin perjuicio de todos estos argumentos, no queremos dejar de decir en estos momentos que, en definitiva, en tiempos de transparencia como los que nos brinda el presente, en los que se preconiza una ciudadanía activa, con unos poderes públicos y una Administración que fomenten la participación ciudadana, bien de forma individual, bien asociada, debe hacerse una interpretación amplia y no restrictiva del trámite de audiencia en la elaboración de normas, siempre con la finalidad de garantizar el acierto de la disposición.

En virtud de cuanto antecede, y al amparo de lo establecido en los artículos 41 y 128 del EAA y en el artículo 29.1 de la Ley reguladora de esta Institución, Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente 

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del cumplimiento de lo previsto en el 45.1.b) y c) de la LGA en relación con las previsiones de los artículos 10, 31 y 133.1 del EAA, respecto a la necesidad de conferir trámite de audiencia en los procesos de elaboración de normas reglamentarias cuando éstas afecten a los derechos e intereses legítimos de la ciudadanía, bien directamente, bien a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición.

RECOMENDACIÓN 1: para que, en cumplimiento del trámite de audiencia obviado en la elaboración del Decreto 525/2012 a las asociaciones legalmente constituidas en Andalucía cuya finalidad principal sea la defensa y protección de los animales, previos trámites legales oportunos –dado que la norma ya fue aprobada en su día y entró en vigor- se les confiera formal y oficialmente plazo para que puedan presentar por escrito sus consideraciones, ideas, alegaciones o sugerencias sobre la creación, composición, funciones, competencias, funcionamiento y otras cuestiones que afecten al Consejo Andaluz de Protección de Animales de Compañía en los términos en los que está actualmente regulado.

RECOMENDACIÓN 2: para que, una vez recibidos los escritos de las Asociaciones citadas, se proceda a su valoración y estudio y, en su caso, si alguna de las alegaciones, consideraciones o sugerencias propuestas fuera estimada, se proceda, previos trámites legales pertinentes, a la modificación del Decreto 525/2012. 

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz