Comprobamos las graves omisiones en el control de un supermercado

ANTECEDENTES

Ante las molestias que padece una ciudadana por los elevados ruidos procedentes de un supermercado colindante a su vivienda, el Defensor del Pueblo Andaluz ha recordado al Ayuntamiento de Salar (Granada) el contenido de diversos preceptos constitucionales, estatutarios y de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como el deber de ejercitar las competencias de Ley 37/2003, de 17 de Noviembre, de Ruido, y del Decreto 6/2012, de 17 de Enero, de protección contra la contaminación acústica en Andalucía. Asimismo, también ha recomendado que se adopten las medidas que garanticen el respeto a los derechos constitucionales presuntamente vulnerados y, en caso de persistir los elevados ruidos, se incoe el correspondiente procedimiento sancionador y se exija, para el desarrollo de la actividad, la tramitación ambiental pertinente conforme a lo establecido en la Ley 7/2007, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de Andalucía.

En esta Institución ha tramitado el presente expediente de queja en el que la interesada, vecina de Salar (Granada), denunciaba los elevados niveles de ruido que padecía en su vivienda procedentes de un supermercado colindante que le ocasionaban importantes molestias. Este nivel de ruidos había sido constatado en una medición acústica realizada por técnicos de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente, en la que se concluía la existencia de un incumplimiento muy grave de la normativa sobre contaminación acústica. Finalmente, manifestaba que el Ayuntamiento de Salar, conocedor de esta situación problemática, y competente en materia de contaminación acústica, no hacía nada por solventarla.

Por su particular importancia en una materia como la del presente expediente de queja, resulta de interés destacar que el informe de medición acústica de la Consejería señalaba que, atendiendo a los resultados obtenidos, la actividad del supermercado objeto de la medición superaba en 15 dBA el valor límite de inmisión permitido por el Decreto 6/2012, de forma que “el resultado del informe de ensayo respecto a las inmisiones resulta DESFAVORABLE, según los términos de dicho Decreto”.

Asimismo, en el oficio de remisión del estudio acústico de la Consejería hacia el Ayuntamiento, se expresaba lo siguiente:

“El resultado global de dicho informe de ruidos es desfavorable, siendo el Ayuntamiento de Salar, como único organismo competente, el que deberá gestionar la solución de las deficiencias detectadas y, en su caso, incoar el correspondiente expediente sancionador al infractor. Asimismo, el informe determina una superación de más de 6 dBA, considerada como una infracción MUY GRAVE, según el art. 58 del mencionado Decreto, por lo que se adoptarán por el Ayuntamiento las medidas provisionales que considere más oportunas con el objetivo de la protección provisional de los intereses implicados (art. 162 de la Ley 7/2007, de 8 de julio)”.

Con estos antecedentes, y como quiera que, pese a la constatación de la superación del nivel de ruidos, el Ayuntamiento de Salar no daba solución a la problemática expuesta, la queja fue admitida a trámite, interesándose informe a ese Ayuntamiento, que fue cumplimentado mediante oficio con registro de salida número ..., de .. de marzo de 2013, Ref. ..., en el que se exponía lo siguiente:

“Desde el momento en que esta Administración recibió la primera queja en relación al asunto de referencia, se están llevando a cabo todas las medidas oportunas para resolver el conflicto planteado entre los vecinos, con la intervención personal de la titular de la Alcaldía Presidencia.

Nos encontramos ante un problema muy común en los municipios más pequeños como éste de Salar. Así, lo que en principio se planteaba como licencia de actividad para un supermercado, finalmente se ciñe a una carnicería, y de los tres motores de refrigeración frigorífica inicialmente proyectados, sólo uno ha permanecido en activo, lo que provoca distorsiones entre el proyecto inicialmente aprobado y la realidad de la actividad.

La Administración, a la vista de todos los intereses en conflicto, es plenamente consciente de la dificultad del asunto, de una parte se reconoce expresamente el derecho al descanso del vecino, y de otra, conforme a lo informado por la titular del establecimiento, debemos considerar la difícil situación económica que les afecta y que impide que puedan hacer frente a los gastos para la correcta instalación de la actividad.

Se acompañan al presente escrito resumen del expediente administrativo, así como copia de los documentos marcados, poniendo a disposición de la Institución cualquier otro que considere oportuno:

[...] y se solicita formalmente la asistencia de ese Organismo para dar respuesta a la difícil situación en que este Ayuntamiento se encuentra, ya que entendemos que la clausura del local sería privar definitivamente a una familia de su único medio de sustento. Además, este Ayuntamiento tiene plena constancia de la realidad de esa situación, por cuanto se ha trasladado al mismo Decreto del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº ... de Loja, recaído en procedimiento de ejecución hipotecaria ..., por el que se adjudican a la entidad financiera ... todos los inmuebles propiedad de la familia a excepción de aquél en que se ubica el establecimiento. [...]. Esto nos confirma la realidad de esa difícil situación económica.

Finalmente, señalar que han sido numerosas las reuniones que esta Alcaldía ha mantenido con todas las partes en conflicto para conseguir una solución, de ahí el retraso en la emisión del presente informe, consiguiendo que la propia denunciada manifieste su disposición a resolver el problema a la mayor brevedad posible en cuanto disponga de los medios económicos para ello”.

De la documentación adjunta a este oficio de Alcaldía resulta de interés destacar una comunicación que desde el Ayuntamiento se remitió a la titular del establecimiento infractor, en enero de 2013, con la que se le trasladaba las quejas por elevados niveles de ruido de su actividad y se le citaba a una reunión para el día 9 de enero. Además, se le daba traslado de los resultados del estudio acústico realizado por la Consejería, pese a que dicho estudio constaba en poder del Ayuntamiento desde hacía meses. Asimismo, consta otro oficio de la Alcaldía, dirigido a la titular del establecimiento, en la que se le da un “plazo improrrogable de diez días desde la recepción de esta comunicación para aportar la documentación señalada”, consistente en “informe sanitario favorable y certificación suscrita por el director técnico del proyecto que acredite el cumplimiento de las medidas propuestas”. En dicho oficio se advertía que “ante la inactividad apreciada, este Ayuntamiento va a proceder a iniciar procedimiento sancionador en materia de ruidos, lo cual puede llevar aparejado como medidas provisionales: - la clausura temporal, parcial o total, de las instalaciones; - la suspensión temporal de las autorizaciones ambientales para el ejercicio de la actividad; - la parada de las instalaciones”.

A la vista de la información que nos facilitaba el Ayuntamiento sobre el objeto de la queja, entendimos que debíamos dar traslado de ella a la promotora de la queja, con objeto de conocer cuál era la situación tras las gestiones que, al margen del procedimiento administrativo, estaba llevando a cabo la Alcaldía-Presidencia, por si los elevados niveles de ruido que venía sufriendo se habían situado por debajo de los límites máximos. En respuesta a nuestra petición, la afectada nos remitió un escrito en que, con absoluta rotundidad, exponía que:

“(...) seguimos padeciendo los mismos ruidos, ya que el vecino no ha llevado a cabo la insonorización correspondiente. Ya son cinco años los que llevamos padeciendo estos ruidos en nuestra vivienda, y siempre la respuesta del supermercado ha sido la de reconocer que producen molestias y que pronto lo van a arreglar, pero nunca cumplen con lo que dicen, pasan los días y los meses y seguimos sufriendo este daño cada día. En estos cinco años el Ayuntamiento no le ha dado trámite a mis denuncias frente a los ruidos hasta que ustedes le han requerido información”.

De todos los hechos expuestos, puede concluirse lo siguiente:

1.- Que los elevados niveles de ruido del establecimiento objeto de esta queja se han venido denunciando desde mucho tiempo antes de que el Ayuntamiento haya puesto en marcha, aunque de forma insuficiente, los mecanismos administrativos de que dispone.

2.- Que, tras medición acústica realizada en julio de 2012 conforme al Decreto 6/2012 por técnicos de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente, se ha constatado la superación en más de 6 dBA del valor límite de inmisión, lo que constituye una infracción administrativa muy grave que debe conllevar la adopción de medidas provisionales con el objetivo de proteger de forma provisional los intereses implicados.

3.- Que, pese a ello, el Ayuntamiento, al tiempo de la emisión de su informe –marzo de 2013- no había adoptado medidas provisionales de ningún tipo ni había incoado expediente sancionador, bajo el argumento de que podría privar a la familia titular del establecimiento de su único medio de sustento.

4.- En consecuencia con todo lo expuesto, la promotora de la queja y su familia, vienen soportando elevados niveles de ruido que afectan a su vida diaria, sin que el Ayuntamiento ejercite sus competencias de manera efectiva. Todo lo más, se ha limitado a convocar reuniones para solucionar lo que entiende que es un “conflicto planteado entre los vecinos” (sic) y “un problema muy común en los municipios más pequeños como éste de Sálar”, sin adoptar medidas provisionales o incoar expediente sancionador. 

CONSIDERACIONES

Dice la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, en su Exposición de Motivos, que en la legislación española, el mandado constitucional de proteger la salud (artículo 43 CE) y el medio ambiente (artículo 45 CE) engloban en su alcance la protección contra la contaminación acústica. Además, añade, la protección constitucional frente a esta forma de contaminación también encuentra apoyo en algunos derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, entre otros, el derecho a la intimidad personal y familiar, consagrado en el artículo 18.1 CE.

El Tribunal Constitucional señala en su Sentencia 16/2004, de 23 de febrero de 2004, que el ruido, en la sociedad de nuestros días, puede llegar a representar un factor psicopatógeno y una fuente permanente de perturbación de la calidad de vida de los ciudadanos. Así lo acreditan, en particular –sigue la sentencia-, las directrices marcadas por la Organización Mundial de la Salud sobre el ruido ambiental, cuyo valor como referencia científica no es preciso resaltar, en las que se ponen de manifiesto las consecuencias que la exposición prolongada a un nivel elevado de ruidos tienen sobre la salud de las personas (v. gr. deficiencias auditivas, apariciones de dificultades de comprensión oral, perturbación del sueño, neurosis, hipertensión e isquemia), así como sobre su conducta social (en particular, reducción de los comportamientos solidarios e incremento de las tendencias agresivas).

De acuerdo con ello, la problemática objeto de esta queja no debe trivializarse o banalizarse hasta el extremo de reducirlo a un conflicto planteado entre vecinos o considerarlo un problema muy común en los municipios más pequeños. Tampoco se trata, como se dice en el oficio de esa Alcaldía, de restringirlo al derecho al descanso del vecino afectado, ni de creer que hay intereses en conflicto, como si se tratara de una dialéctica entre el desarrollo de una actividad económica y el derecho al descanso. Muy al contrario, debe dársele una importancia máxima, ya que los problemas de ruido, a ciertos niveles, suponen una grave afectación a derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, tal y como es jurisprudencia consolidada, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo, e incluso del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Baste recordar, en este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo, sala de lo contencioso-administrativo (sección séptima) de 2 de junio de 2008 (recurso de casación núm. 10130/2003):

“... El proceso versa sobre la incidencia de la contaminación acústica en los derechos fundamentales que reconocen el artículo 15 y los apartados 1 y 2 del artículo 18 de la Constitución, en particular en su Sentencia 119/2001 y, luego, en la 16/2004, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el derecho a la vida privada del artículo 8 de la Convención Europea de Derechos Humanos a partir de su Sentencia de 9 de diciembre de 1994 (caso López Ostra contra el Reino de España), seguida en las posteriores de 19 de febrero de 1998, (caso Guerra y otros contra italia) y en la de 8 de julio de 2003 (caso Hatton y otros contra Reino Unido).

Interpretación que resume nuestra Sentencia de 26 de noviembre de 2007 (casación 1024/2004) y recogen otras anteriores [Sentencias de 12 de noviembre de 2007 (casación 255/2004), 12 de marzo de 2007 (casación 340/2003), 29 de mayo de 2003 (casación 7877/1999), 10 de abril de 2003 (casación 1516/1999)]. Según ella, la inmisión en el domicilio de ruidos por encima de los niveles establecidos supone una lesión del derecho fundamental a la intimidad personal y familiar en el ámbito domiciliario en la medida que impida o dificulte gravemente el libre desarrollo de la personalidad. Por otro lado, el Tribunal Constitucional ha señalado que puede suponer la lesión del derecho a la integridad física y moral del artículo 15 de la Constitución (SSTC 16/2004 y 191/2003). Vulneraciones que son imputables a los poderes públicos que con su acción u omisión han dado lugar o no han impedido esa contaminación.

Por tanto, no son cuestiones de legalidad ordinaria las que se discuten en este proceso, sino de garantías de derechos fundamentales frente a formas de agresión a ellos que, además, se significan porque, al mismo tiempo deterioran el medio ambiente cuya calidad, según el artículo 45 de la Constitución, han de preservar y mejorar todos los poderes públicos. Se trata, en definitiva, de la polución de los derechos fundamentales”.

Resulta, por tanto, que niveles de ruido por encima de los límites permitidos pueden suponer vulneración de los derechos fundamentales de los artículos 15.1 y 2 y 18 de la Constitución (derecho a la intimidad personal y familiar en el ámbito domiciliario, a la inviolabilidad del domicilio, a la integridad física y moral), conforme a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el derecho a la vida privada del artículo 8 de la Convención Europea de Derechos Humanos. Ello exige de las Administraciones Públicas competentes un mayor esfuerzo en el cumplimiento de las funciones que tienen legalmente encomendadas, sin que pueda servir de argumento para demorar su ejercicio, o hacerlo de forma ineficaz, la situación hipotética en la que puede quedar una familia que ejerce una actividad mercantil al margen de la normativa.

Cabe recordar, en este sentido, que el artículo 9 de la Constitución establece, entre otras cuestiones, que los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, y que se garantiza el principio de legalidad y el de seguridad jurídica. Asimismo, el artículo 103.1 de la Carta Magna señala que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

Del mismo modo, debe tenerse presente que el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, en los términos que establezca la ley, y que comprende, entre otros, el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, cuya actuación será proporcionada a sus fines, a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

En desarrollo de estas previsiones constitucionales y estatutarias, el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, señala que las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Asimismo, añade el precepto, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima, rigiendo sus relaciones por los principios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.

Sin embargo, no puede decirse que el Ayuntamiento de Salar, ante la problemática objeto de esta queja, haya respetado estos principios, por cuanto su demora en el ejercicio de funciones de protección de derechos fundamentales, ante la constatación de posibles infracciones en materia de contaminación acústica, en lugar de adoptar medidas provisionales y de incoar expediente sancionador, vulnera el principio de seguridad jurídica.

Por otra parte, no debe olvidarse que según el artículo 12 de la Ley 30/1992, la competencia es irrenunciable y debe ejercerse por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia. Al respecto, el artículo 9.12 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, atribuye a los municipios las competencias municipales en materia de contaminación acústica. Y, en este sentido, la demora del Ayuntamiento en incoar los procedimientos administrativos que procedan tras las denuncias de la afectada y, lo que es más sorprende, tras la constatación de una infracción muy grave en materia de ruidos, no pueden sino interpretarse como una renuncia al ejercicio de su competencia, pese a que, como se ha apuntado anteriormente, podemos encontrarnos ante una posible vulneración de derechos fundamentales.

Precisamente en materia de ruido y de protección contra la contaminación acústica, Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, y Decreto 6/2012, de 17 de enero, que aprueba el reglamento contra la contaminación acústica en Andalucía, consideran infracción administrativa la producción de contaminación acústica por encima de los límites permitidos y se faculta a los poderes públicos para adoptar las medidas provisionales y/o multas coercitivas que procedan, así como para incoar expedientes sancionadores contra las personas responsables. Sin embargo, nada de ello parece haberse realizado por el Ayuntamiento, pese a haber sido instado a tales medidas por parte de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente.

Por último, permítanos trasladarle nuestra preocupación por otra de las consecuencias que una actuación municipal pasiva u omisiva, o bien ineficaz o insuficiente, frente a infracciones administrativas en materia de ruido que pueden vulnerar los derechos fundamentales mencionados. Nos referimos, en concreto, a la posibilidad de que las personas afectadas por este tipo de agresiones medioambientales puedan exigir del Ayuntamiento la correspondiente indemnización por responsabilidad patrimonial. Decimos esto porque, en casos como el de esta queja, las reclamaciones de los ciudadanos, especialmente cuando son formuladas en la vía contencioso-administrativa, y debidamente documentadas, tienen muchas posibilidades de éxito, de forma que acaban logrando que los Ayuntamientos paguen ingentes indemnizaciones, las cuales proceden de las arcas públicas, es decir, de los impuestos del resto de ciudadanos que tienen que ver cómo un funcionamiento anormal de la Administración Pública redunda en una nefasta gestión de los recursos públicos. Así, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo antes mencionada, de 2 de junio de 2008, establece en uno de sus fundamentos de derecho, a propósito de la responsabilidad patrimonial, que:

“Seguidamente analiza la naturaleza de las pretensiones y de los derechos invocados por los recurrentes y concluye, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de la doctrina del Tribunal Constitucional y de la Sentencia de esta Sala de 18 de septiembre de 2002 (casación 4997/1999), que la contaminación acústica es causa de vulneración de los derechos fundamentales a la integridad física y a la inviolabilidad del domicilio y que puede dar lugar a la condena de la Administración responsable que lo la evita a indemnizar a los afectados. Y después de repasar la jurisprudencia sobre responsabilidad patrimonial, dice: «Este extenso resumen jurisprudencial sobre la responsabilidad de la Administración competente, en este caso la Local, por daños medioambientales ha servido para poner de manifiesto que el funcionamiento anormal de los servicios similares con música, debe dar lugar a indemnización a los ciudadanos que no tienen la obligación de soportar en sus viviendas la contaminación acústica generada por dichos establecimientos y que no es evitada por la Administración a través del ejercicio de las competencias propias.»”

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO 1: del deber legal de observar en su actuación los principios establecidos en los artículos 9 y 103.1 de la Constitución, 31 del Estatuto de Autonomía de Andalucía y 3 de la Ley 30/1992, especialmente en lo que respecta al principio de legalidad, al de eficacia y eficiencia, de servicio a los ciudadanos, de buena administración, de seguridad jurídica y de sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.

RECORDATORIO 2: del deber de observar lo establecido en el artículo 12 de la Ley 30/1992, según el cual la competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como tal, en el artículo 9.12 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, que atribuye a los municipios las competencias municipales en materia de contaminación acústica.

RECORDATORIO 3: del cumplimiento los deberes legales dimanantes de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, y del Decreto 6/2012, de 17 de enero, de protección contra la contaminación acústica en Andalucía, con objeto de evitar la vulneración de los derechos fundamentales previstos en los artículos 15 (derecho a la vida y a la integridad física y moral), 18.1 y 18.2 (intimidad personal y familiar e inviolabilidad del domicilio) de la Constitución, y del artículo 45 de la Carta Magna, según el cual todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.

RECOMENDACIÓN 1: para que, en todo caso, previos trámites legales oportunos, y de continuar produciéndose los mismos niveles de ruido que fueron objeto de medición por la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente, se adopten las medidas provisionales que garanticen el respeto a los derechos constitucionales presuntamente vulnerados.

RECOMENDACIÓN 2: para el caso de que, pese a ello, no cese con carácter inmediato el ruido que están provocando las máquinas del establecimiento, previos trámites legales oportunos, se incoe el correspondiente procedimiento sancionador.

RECOMENDACIÓN 3: para que, en caso de ser posible la regularización del establecimiento objeto de la denuncia, previas medidas provisionales e incoación de los expedientes administrativos que procedan, se exija la tramitación ambiental pertinente conforme a lo establecido en la Ley 7/2007, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de Andalucía. 

Defensor del Pueblo Andaluz en funciones