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Misma tarifa para el pago del agua y recogida de basuras en Torremolinos

Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 14/0079 dirigida a Ayuntamiento de Torremolinos, (Málaga)

El Defensor del Pueblo Andaluz ha formulado Resolución dirigida al Ayuntamiento de Torremolinos demandando el cumplimiento de legalidad constitucional y ordinaria, y el establecimiento de tarifa igualitaria en las Ordenanzas Fiscales correspondientes.

ANTECEDENTES

I. La parte promotora de la queja exponía que los no censados en el municipio de Torremolinos tienen que pagar el agua y la basura cerca de un 67% más caro que los residentes empadronados. Lo que en su opinión, constituye una auténtica discriminación.

II. Resultando admitida a trámite la queja y tras insistir en alguna ocasión por la falta de respuesta a nuestra petición de informe inicial, el Ayuntamiento de Torremolinos finalmente contestaba a nuestras solicitudes de colaboración.

En la respuesta recibida, básicamente se aludía a Informe de la Intervención Municipal de Fondos y se adjuntaban certificados de Acuerdos de Pleno, de fecha 30 de octubre de 2013, por los que se produjo la modificación de la Ordenanza Fiscal número 4 reguladora de la Tasa por recogida de basuras, y de la Ordenanza Fiscal número 23, reguladora de la Tasa del Servicio de Aguas.

Añadiendo el informe de la Intervención, que las Ordenanzas en cuestión desarrollan los requisitos de concesión de subvenciones a los vecinos integrantes de determinados colectivos que, por sus especiales características, son susceptibles de estar en riesgo de exclusión por bajos ingresos u otras situaciones –como desempleo, pensionistas-.

Afirmando de contrario, respecto de la denunciada situación discriminatoria, que las reseñadas modificaciones normativas producidas en las Ordenanzas referidas no discriminaban entre empadronados y no empadronados, sino que pretendían disminuir la carga fiscal de aquellos colectivos, resultando por tanto para el Ayuntamiento la queja como carente de fundamento.

Expuestos los antecedentes que conforman el resumen de hechos sustanciales a tener en cuenta en las presentes actuaciones, efectuamos respecto al mismo las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Determinación y establecimiento de las cuotas tributarias, en las tasas y beneficios fiscales en las mismas.

Para la determinación de la cuota tributaria de las tasas de aplicación en el ámbito local, como las que nos ocupan (servicio de recogida de residuos y suministro de agua potable en el Ayuntamiento de Torremolinos), esto es, por la prestación de un servicio, el Legislador estableció -en el Art. 24.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo- que su importe no podrá exceder en su conjunto del coste real o previsible del servicio (o de la actividad de que se tratare), o en defecto de ambos del valor de la prestación recibida.

Complementando el Legislador tributario aquellas previsiones con las del citado Art. 24, en su apartado 4, que establece:

«Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas».

Ninguna referencia se incluye en la normativa a criterios diferentes, como los que son objeto de debate entre la Administración y el promovente de queja: empadronamiento/no empadronamiento; que entendemos es la cuestión a debatir en las presentes actuaciones, por mucho que el Ayuntamiento pretenda que sus medidas sólo van encaminadas a beneficiar a contribuyentes de colectivos de limitada capacidad contributiva; pues aún dentro del mismo o similar nivel socio-económico, finalmente acaba determinando la concesión de la subvención aplicada por el Ayuntamiento de Torremolinos, el hecho o circunstancia del empadronamiento en el mismo en los términos establecidos en la modificación de las Ordenanzas Fiscales tratadas.

La cuestión con ser meridianamente clara desde el punto de vista normativo y legal, no ha dejado de ser objeto de alguna controversia puntual ante los Tribunales de Justicia.

Motivo por el que traemos a colación la interpretación contenida en las resoluciones judiciales al respecto de la cuestión debatida, y en las que generalmente se viene manteniendo y declarando la improcedencia de acudir al criterio del empadronamiento para el establecimiento de determinados beneficios fiscales sobre las tasas municipales.

Para comenzar, hemos de decir que la Jurisprudencia viene manteniendo una línea constante y pacífica en la materia. Baste aquí con señalar la Sentencia del Tribunal Supremo Sala de lo Contencioso Administrativo Sección 2ª), de 12 de Julio de 2006 (RJ/2006/6166TS) que utilizando como fundamento el Art. 150 del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprobó el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, señala:

«1.La tarifa de cada servicio público de la Corporación será igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales circunstancias.

2 .No obstante, podrán establecerse tarifas reducidas en beneficio de sectores personales económicamente débiles.»

En la Sentencia indicada, el Tribunal Supremo desestimó la pretendida aplicación en la prestación de un servicio público de diferentes tarifas en función del empadronamiento de los beneficiarios por cuanto que en el supuesto enjuiciado se diferenciaba, por un lado, la tarifa de consumo doméstico para las viviendas o alojamientos de carácter habitual y permanente en los casos en que los titulares de los contratos figurasen empadronados en el municipio, y por otro, para el caso de que el servicio fuere prestado en relación a viviendas destinadas a segunda residencia y cuyos titulares no figurasen empadronados en el municipio, considerándose en este caso el consumo como industrial.

El Tribunal Supremo, no aceptaba tal diferencia de trato que consideró injustificada por no estar fundada en un criterio objetivo y razonable.

Entre la jurisprudencia más reciente de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas, y en la misma línea que la citada del Supremo, cabe destacar y reseñar las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 12 de abril de 2002; la del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 7 de abril de 2010; y la del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 21 de mayo de 2012.

Vienen a coincidir básicamente las referidas resoluciones jurisdiccionales en considerar que, en casos de establecimiento de tarifas diferenciadas tomando en consideración el criterio del empadronamiento, supondría la introducción de beneficio fiscal no contemplado por el Legislador; por lo que estaríamos ante la vulneración de principios y derechos constitucionales, como el principio de igualdad, valor superior del ordenamiento y un derecho fundamental, como se desprende de los Arts. 1.1 y 14 de la Constitución, así como en el Art. 31.1 CE, que alude también al principio de generalidad del sistema tributario.

En este sentido, recalcan las Sentencias reseñadas cómo a nivel de normativa básica estatal, el art. 9.1 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales dispone, como ya hemos indicado anteriormente, que no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en normas con rango de Ley, sin perjuicio de que, en materia de tasas, puedan tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas, conforme dispone el art. 24.4 del citado Texto Refundido; lo que en el caso que nos ocupa no sucede plenamente como hemos indicado anteriormente, al igual que en los casos objeto de los pronunciamientos jurisdiccionales citados como referentes.

Al margen de lo anterior, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, el municipio, dentro de la esfera de sus competencias goza de las potestades reglamentarias y de autoorganización, si bien dicha capacidad de autonormación excluye la facultad para el establecimiento sobre los tributos locales de aquellas bonificaciones que no estén contempladas expresamente por ley.

De tal manera que, el reconocimiento en virtud de una ordenanza fiscal que carece de rango legal de un beneficio o bonificación fiscal sobre un tributo local, como ocurre en el supuesto que nos ocupa, es una actuación que se revela contraria a Derecho, además de las afecciones anteriormente indicadas a la norma Constitucional.

Diferencia de trato que, vistos los preceptos constitucionales y legales indicados y la doctrina jurisprudencial mayoritaria, entendemos que no es respetuosa con aquellos derechos y principios del Ordenamiento Constitucional, ni con el principio de reserva de ley en el ámbito de las bonificaciones tributarias, en virtud del cual no podrán autorizarse ni concederse mas bonificaciones que las expresamente contempladas en una norma de rango legal.

Segunda.- Sobre la posibilidad o no de subvencionar el pago de tributos a los vecinos empadronados.

El artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, el municipio, dentro de la esfera de sus competencias goza de las potestades reglamentarias y de autoorganización, y es en ejercicio de esta potestad de autonormación que el Ayuntamiento puede aprobar normas que incluyan medidas de fomento destinadas a promover la realización de actividades o la consecución de fines de interés general para la comunidad vecinal.

En nuestra opinión, no resultaría cuestionable -ab initio- la legitimidad del Ayuntamiento de Torremolinos para aprobar ayudas o subvenciones cuyo objetivo último fuere incrementar el número de personas que consten en los registros oficiales como residentes en el Municipio, en la medida en que dicho incremento contribuyera a satisfacer un fin de interés general del mismo, cual es el aumento de las transferencias de fondos a las arcas municipales procedentes del Estado y la Comunidad Autónoma.

No obstante, para el legal ejercicio de dicha actividad de fomento es preciso que la misma se adecue a las condiciones y límites establecidas a tal efecto en la normativa vigente sobre subvenciones.

A este respecto, resulta necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, cuando define la subvención como:

«...disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumplan los siguientes requisitos:

a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.»

Asimismo, resulta especialmente necesario reseñar lo dispuesto en el apartado 4.g) del mencionado artículo 2 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, cuando excluye expresamente de la condición de subvención a: «los beneficios fiscales y beneficios en la cotización a la Seguridad Social.»

A la vista de este precepto, también debemos concluir que la potestad de subvención que tiene reconocida el Ayuntamiento no puede, en ningún caso, utilizarse para el establecimiento de un beneficio fiscal.

Lo anterior, en nuestra opinión, supondría la introducción de beneficio de tal naturaleza no contemplado por el Legislador; por lo que estaríamos ante la vulneración de principios y derechos constitucionales, como el principio de igualdad, valor superior del ordenamiento y un derecho fundamental, como se desprende de los Arts. 1.1 y 14 de la Constitución, así como en el Art. 31.1 CE, que alude también al principio de generalidad del sistema tributario.

Además, en este sentido, debemos tener en cuenta lo que recalcan las Sentencias reseñadas respecto a que a nivel de normativa básica estatal, el art. 9.1 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales dispone que no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en normas con rango de Ley.

En consecuencia, entendemos que nos encontramos ante un claro supuesto de beneficio fiscal, revestido de la apariencia de una subvención, que al no estar contemplado en ninguna norma de rango legal vulnera el principio de reserva de Ley en materia tributaria al que se refieren el artículo 8 de la LGT y 9 del TRLHL.

Por cuanto antecede, y en aplicación de lo establecido en el Art. 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, formulamos a la Alcaldía Presidencia del Ayuntamiento de Torremolinos la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber de cumplir los preceptos de legalidad constitucional y ordinaria que hemos referido en la parte expositiva.

RECOMENDACIÓN: Concretada en que se proceda a la mayor brevedad a la realización de un nuevo estudio de costes económicos para la financiación del servicio, estableciendo una nueva tarifa en condiciones igualitarias para todos los usuarios de los servicios afectados, modificando el precepto correspondiente de cada Ordenanza Fiscal, evitando así los efectos de diferenciación o distinción cuestionados, al no estar plenamente fundamentados en razones vinculadas a la capacidad contributiva de los usuarios, sino finalmente a la circunstancia del empadronamiento.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Si quiere presentar una queja o una consulta pinche en el siguiente enlace

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