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La falta de medios personales no exime del deber de tramitar las denuncias sobre ruido del Ayuntamiento

Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 14/5175 dirigida a Ayuntamiento de Santa Fe (Granada)

El Defensor del Pueblo Andaluz, tras conocer a través de los medios de comunicación la posible pasividad de las autoridades locales de Santa Fe en la tramitación de las denuncias formuladas por la policía local contra establecimientos hosteleros y actividades, incoó de oficio expediente de queja ante el Ayuntamiento de la citada localidad a fin de conocer la veracidad de los hechos publicados. Después de recibir el preceptivo informe municipal, se constata que, efectivamente, el Ayuntamiento de Santa Fe prácticamente no ha tramitado expediente administrativo sancionador alguno los años 2012 y 2013, mientras que en el año 2014 fue escasa la tramitación administrativa de las denuncias formuladas, dándose en muchos casos situaciones de caducidad de los expedientes y prescripción de las infracciones, redundando en la práctica en verdadera impunidad de las infracciones denunciadas. Por ello, se ha formulado Resolución al Alcalde de Santa Fe recordándole que su actividad debe someterse a los principios de legalidad, seguridad jurídica, responsabilidad, eficacia, confianza legítima, buena fe, servicio a la ciudadanía y buena administración, que no han sido observados en vista de la pasividad constatada. Asimismo, se le ha recordado que la potestad sancionadora es irrenunciable y que debe desempeñarse por la Alcaldía o por quien esté delegado y, al amparo de esos dos recordatorios, se le ha recomendado que proceda, con urgencia, a dotar a los servicios administrativos municipales de los medios personales necesarios para cumplir con el ejercicio de la potestad sancionadora con diligencia, eficacia e impulso de oficio todos los trámites, con objeto de que las denuncias formuladas sean debidamente tramitadas. Finalmente, se le ha sugerido la conveniencia de mantener una reunión conjunta entre la propia Alcaldía, el titular de la Secretaría General municipal y el delegado correspondiente, para valorar las necesidades de personal ya que la carencia de éste es el motivo aducido para justificar la inactividad durante tanto tiempo.

ANTECEDENTES

Esta Institución tuvo conocimiento, a través de los medios de comunicación, de que agentes de la Policía Local del municipio granadino de Santa Fe habrían presentado una denuncia ante el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Santa Fe por la pasividad de las autoridades locales a la hora de tramitar las denuncias formuladas por presuntas infracciones de normativa de distinta naturaleza, fundamentalmente actividades, contaminación acústica y salubridad. Entre estas denuncias, según las noticias que nos llegaron, se citaban nueve actas de denuncias, todas por incumplimientos del horario de cierre de bares del municipio, respecto de las que la Secretaria del Ayuntamiento habría informado que ninguna de ellas fue tramitada.

Le aclarábamos en nuestro escrito, a la vista de estos hechos, que esta Institución no puede entrar a analizar y valorar el fondo del asunto planteado ante los tribunales, relativo a la presunta dejación de funciones en la que, en su caso, hubiesen podido incurrir las autoridades y/o los funcionarios de ese Ayuntamiento, por así establecerlo el art. 17.2 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz. Ahora bien, también le decíamos que el hecho de que un asunto se encuentre sub-iudice o que, incluso, haya sido ya objeto de resolución judicial, de acuerdo con ese mismo precepto de nuestra ley, «... no impedirá, sin embargo, la investigación sobre los problemas generales planteados».

En ese sentido y con independencia de lo que resultara del proceso judicial en curso, le transmitíamos nuestro interés en conocer si era cierto que ninguna de esas nueve denuncias formuladas por la Policía Local, u otras denuncias presentadas por particulares, por hechos relacionados con el incumplimiento de los horarios de cierre de establecimientos de hostelería, o por otros incumplimientos, no fueron tramitadas. Ello, por cuanto esta Institución, tal y como demuestran nuestras numerosas resoluciones, está extraordinariamente sensibilizada con las quejas de la ciudadanía relacionadas con la contaminación acústica provocada por establecimientos públicos, cualquiera que sea la actividad que desarrollen, pues, cuando no se respeta la normativa que, de diversa forma, nos protege de la contaminación acústica y de actividades irregulares, decíamos, se pueden vulnerar no sólo derechos constitucionales, como el derecho a un medio ambiente adecuado (art. 45 CE) o el derecho a la protección de la salud (art. 43 CE), sino también derechos fundamentales que gozan de una protección superior, como el derecho a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio (art. 18 CE), el derecho a la integridad física de la ciudadanía (art. 15 CE).

Y a este efecto, nos permitíamos citar la ya consolidada jurisprudencia emanada sobre la afección del ruido a los derechos de la persona, tanto del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, como del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, en la que sobradamente se ha admitido que el ruido puede llegar a representar un factor psicopatógeno destacado en el seno de nuestra sociedad y una fuente permanente de perturbación de la calidad de vida de los ciudadanos y que así lo acreditan, en particular, las directrices marcadas por la Organización Mundial de la Salud sobre el ruido ambiental, cuyo valor como referencia científica no es preciso resaltar. En concreto, exponíamos que en las sentencias emanadas de los tribunales citados, se ponen de manifiesto las consecuencias que la exposición prolongada a un nivel elevado de ruidos tiene sobre la salud de las personas, como deficiencias auditivas, apariciones de dificultades de comprensión oral, perturbación del sueño, neurosis, hipertensión e isquemia, así como sobre su conducta social, pudiendo citarse, a título de ejemplo, la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de diciembre de 1994, caso López Ostra contra el Reino de España, o las Sentencias del Tribunal Constitucional números 119/2001, de 29 de mayo y 6/2004, de 23 de febrero.

Planteábamos que, de acuerdo con estos efectos, no es extraño que se hayan producido ya las primeras condenas penales de autoridades que no adoptan las medidas que exige la legislación vigente en aras a la protección de estos derechos, como ha ocurrido, entre otras, en la Sentencia número 1091/2006, de 19 de octubre, del Tribunal Supremo (Sala de lo Penal, Sección 1ª); en la Sentencia número 77/2007, de 18 de mayo de 2007, de la Audiencia Provincial de Badajoz (Sección 1ª); en la Sentencia número 222/2013, de 10 de mayo de 2013 de la Audiencia Provincial de Cáceres (Sección 2ª), que han abierto un camino esperanzador para castigar las conductas delictivas de autoridades y funcionarios que, con su pasividad, cuando no connivencia, han permitido la flagrante violación de los derechos constitucionales de la ciudadanía.

Por todo eso, abríamos de oficio este expediente de queja y solicitábamos su colaboración con objeto de investigar si, con independencia de lo que resulte del citado proceso judicial en curso, el Ayuntamiento no está sancionando las conductas infractoras por este motivo y, sobre todo, para conocer si ha sido un problema ya pasado o, por el contrario, si continúa teniendo vigencia y, en tal supuesto, queríamos conocer las medidas que se han adoptado, o se tiene previsto adoptar, para evitar esta situación de indefensión absoluta y, de facto, de la ciudadanía ante las conductas desaprensivas de quienes, despreciando el Estado de Derecho y el principio de legalidad, arts. 9.1 y 103.1 de la Constitución, violan de forma reiterada los derechos constitucionales y estatutarios de la ciudadanía relacionados con la protección de la salud, el medio ambiente adecuado, el derecho a la intimidad personal y familiar en el hogar y el derecho al descanso.

Así expuesto el asunto, como se ha dicho al principio, se nos ha enviado desde ese Ayuntamiento un oficio de la Alcaldía acompañado de cuatro certificados de la Secretaria General, basados a su vez en respectivos informes de la actual Técnico de Gestión de Actividades, y referido cada uno de ellos a un año, 2012, 2013 y 2014. Tras analizar los certificados, de ellos se desprende lo siguiente:

En lo que respecta al año 2012, se confirma la noticia aparecida en prensa y que ha motivado esta actuación de oficio, es decir, que las nueve denuncias de la policía local por incumplimientos de horario de cierre de terrazas no fueron tramitadas. Sobre estas denuncias se dice que figuran registradas en la base de datos de procedimientos sancionadores "pero consta que no fueron iniciados los correspondientes procedimientos sancionadores y que no fueron resueltos". Además, en este año 2012 constan "sin tramitar ni resolver" en esa anualidad otras 21 denuncias de agentes de la policía local de Santa Fe, así como 28 expedientes administrativos abiertos por denuncias "que no han sido tramitados ni resueltos".

También en relación con este año 2012 se dice que por Resolución de Alcaldía de 23 de febrero de 2012, se aprobó la redistribución transitoria de efectivos y se adscribió provisionalmente a una técnica de Secretaría al área de Actividades "con el fin de que ejerciera las funciones inherentes a dicho puesto y hasta tanto no se produjera la incorporación de la trabajadora sustituida en situación de incapacidad transitoria". Adicionalmente, según esa misma Resolución de Alcaldía, se adscribió provisionalmente al área de Actividades a otra persona "con el fin de que ejerciera funciones de apoyo a la nueva Técnica, hasta tanto se produjera la incorporación de la trabajadora sustituida y desaparecieran las razones de su adscripción provisional".

Sin embargo, como se verá para los posteriores años 2013 y 2014, esta asignación provisional de personal parece que no tuvo mucho efecto, pues en el año 2013 se certifican un total de 28 expedientes sancionadores por denuncias de la Guardia Civil, de la Policía Local y de particulares, por diversas y variadas infracciones, tales como incumplimiento del horario de cierre de bares y pubs, carecer de licencia de apertura y funcionamiento, carecer de medidas de seguridad y contra incendios, incumplimiento de la normativa contra el tabaquismo, carecer de seguro de responsabilidad civil, ruidos de aparatos, etc.. De estos 28 expedientes, 21 constan "sin tramitar ni resolver". Además, se cita en este certificado que en el año 2013 se formularon 244 denuncias de la policía local (por incumplimiento de horarios de cierre de terrazas, por carecer de autorización municipal para ocupar la vía pública, por ruidos, por venta ambulante sin licencia municipal, residuos y basuras, comportamientos incívicos, etc.). De estas 244 denuncias se dice que están "sin tramitar ni resolver".

 

En lo que hace al año 2014, se certifica, según informe de la Técnico de Gestión de Actividades, que ésta tomó posesión el día 23 de septiembre de 2014, y que en el libro registro de procedimientos sancionadores del Ayuntamiento constan 52 expedientes de disciplina de actividades (algunos de ellos acumulados), por infracciones en materia de ruidos, humos, olores, incumplimiento de horarios de cierre, no disponer de licencia, tabaquismo, tenencia de perros potencialmente peligrosos sin licencia, carecer de seguro de responsabilidad civil, etc. Pues bien, de estos 52 expedientes constan "sin tramitar ni resolver" un total de 13. Además, observamos que en 3 de los 52 expedientes se han declarado prescritas las infracciones (leves) cometidas, por el transcurso del plazo de 6 meses. Asimismo, un total de 8 expedientes se han iniciado con retrasos de 4, 6, 9 y hasta 11 meses entre la fecha de la denuncia y la resolución de alcaldía de inicio de procedimiento sancionador, siendo éste el único trámite dictado en el procedimiento. De esos 52 expedientes, se han remitido a la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía un total de 2, otros 2 a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio y otros 5 a la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en Granada.

CONSIDERACIONES

De los antecedentes expuestos se desprende con meridiana claridad una circunstancia: la absoluta pasividad de ese Ayuntamiento durante los años referidos, en cuanto al ejercicio de las competencias sancionadoras, a pesar del importante número de denuncias, tanto formuladas por la propia policía local como recibidas de particulares o de la Guardia Civil, en asuntos de gran trascendencia para la seguridad y convivencia ciudadana, como son ruidos, ejercicio de actividades sin licencia o sin disponer de seguros obligatorios, incumplimientos de horarios, ocupación de la vía pública sin autorización, etc. Nos referimos sin ambages a una absoluta pasividad porque los años 2012 y 2013, prácticamente no se tramitó expediente administrativo alguno, o si se tramitó no llegó a culminarse la tramitación, a pesar de que, entre ambos años, se formularon en torno a 300 denuncias. Del mismo modo, el análisis del año 2014 tampoco deja en buen lugar a ese Ayuntamiento, aunque es cierto que mejora algo la ratio de tramitación administrativa, pues de 52 expedientes se tramitan en debida forma únicamente en torno a unos 10.

Esta situación supone, en la práctica, la no observación del principio de legalidad al que queda sometido el Ayuntamiento. En este sentido, el artículo 9 de la CE establece en su apartado 1 que los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Y en su apartado 3 indica que la Constitución garantiza, entre otros, el principio de legalidad, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Adicionalmente, hay que tener presente que el artículo 25 de la Constitución consagra la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas. También el artículo 103.1 de la Constitución establece en su apartado 1 que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con, entre otros, los principios de eficacia y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

Estos mismos principios se mencionan en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPJAC), cuyo artículo 3 establece que las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con, entre otros, los principios de eficacia y con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho, buena fe, confianza legítima y servicio a los ciudadanos. Esta misma ley recuerda en su artículo 12.1 que la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes

También la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), indica en su artículo 4 que, en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponde a los municipios, en todo caso y entre otras, la potestad sancionadora, recordando el artículo 6 de esta norma legal que las entidades locales sirven con objetividad los intereses públicos que les están encomendados y actúan de acuerdo con, entre otros, los principios de eficacia y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

Finalmente, hay que referir el artículo 31 de la Ley Orgánica 2/2007, por la que se aprueba el nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAA), que regula el derecho a una buena administración y que comprende, en los términos que establezca la ley, el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, cuya actuación será proporcionada a sus fines, a entre otras cosas, a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

Pues bien, en este caso, sobre todo durante los años 2012 y 2013, se han vulnerado todos y cada uno de los principios jurídicos que se han mencionado de la CE, de la LRJPAC, de la LBRL y del EAA. En este sentido, durante esos años, y parcialmente durante el 2014, el Ayuntamiento de Santa Fe ha llegado a una dejación de funciones de tal magnitud que supone, en la práctica, una renuncia a sus competencias sancionadoras, vulnerando con ello no sólo el principio de sometimiento a la legalidad, sino también dando lugar a una situación de inseguridad jurídica y de desconfianza de los ciudadanos hacia el poder local que, lejos de situar a ese Ayuntamiento en un plano de proximidad a la ciudadanía, más bien lo coloca en una perspectiva de irresponsabilidad, pasividad y dejadez frente a los incumplidores. Esto da lugar a que la confianza de los denunciantes en el municipio sea nula o inexistente y que sea, más bien, desconfianza ante las denuncias presentadas, generando situaciones de impunidad frente las presuntas irregularidades cometidas por titulares de negocios de diversa naturaleza y también por particulares.

Durante esta fase de inactividad municipal en la que no se ha ejercido la potestad sancionadora se ha producido, además, una situación de inseguridad jurídica que, a su vez, ha supuesto la quiebra del principio de igualdad, pues mientras otros titulares de negocios, de esa y de otras localidades, cumplen las exigencias legales y técnicas para implantarlos, otros, como los locales denunciados respecto de los que no se ha tramitado expediente sancionador, desarrollan actividades sin ajustarse a esas exigencias o excediéndose de las autorizaciones concedidas, redundando, por otra parte, en una competencia desleal por cuanto quien cumple todas las exigencias para abrir legalmente un negocio, parte en desventaja sobre quien, sin cumplirlas, desarrolla el mismo negocio.

Esta dejación de funciones apreciada implica, en última instancia, que se pierda la finalidad represiva que persigue con la sanción administrativa, pues no olvidemos que su objeto es reprimir una conducta contraria al Derecho y restablecer el orden jurídico previamente quebrantado por la acción del trasgresor, produciendo, además, un efecto disuasorio y preventivo.

En otro orden de cosas, hay que recordar también que el Alcalde, según el artículo 21.1 h) de la LBRL, tiene, entre otras atribuciones, la de desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su nombramiento y sanciones, y en tal condición, conocedor además de la inactividad en la tramitación de expedientes sancionadores, debe adoptar decisiones eficaces que redunden en la dotación de medios personales y materiales para evitar vacíos de legalidad que, a su vez, den lugar a situaciones de impunidad. Por ello, consideramos que no puede ser justificación alguna las diferentes situaciones que hayan podido afectar al personal responsable de la tramitación de expedientes sancionadores, toda vez que el ordenamiento jurídico habilita medios de nombramiento y sustitución de personal.

Y es que el desempeño del cargo de Alcalde, tal y como se desprende del artículo 21 de la LBRL, que regula las atribuciones del cargo, supone no sólo el reconocimiento de derechos, sino también la imposición de obligaciones y, en ese sentido, el Alcalde, elegido democráticamente, representa al conjunto de vecinos del municipio y ante todos ellos debe responder.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO 1: de que la actuación de esa entidad local, de sus autoridades y personal, debe ajustarse a lo establecido en los artículos 9 y 103.1 de la CE, 31 del EAA, 3 de la LRJPAC y 4 y 6 de LBRL, especialmente en lo que respecta a los principios de legalidad, seguridad jurídica, responsabilidad, eficacia, buena fe, confianza legítima, servicios a los ciudadanos y buena administración.

RECORDATORIO 2: de lo establecido en los artículos 25 de la CE, en relación con lo dispuesto en el artículo 12.1 de la LRPJPAC y en los artículos 4.1.f) y 21.1h) de la LBRL, en cuya virtud es irrenunciable la potestad sancionadora que corresponde a los Ayuntamientos, que debe desempeñarse por los Alcaldes o por quienes en estos deleguen, los cuales, a su vez, desempeñan la jefatura superior de todo el personal.

RECOMENDACIÓN para que, con urgencia y previos los trámites legales oportunos, se proceda a dotar de los medios personales necesarios al Área de Actividades de ese Ayuntamiento a fin de que se tramiten diligentemente y con la debida celeridad e impulso de oficio, todas y cada una de las nuevas denuncias que, ya sea de la policía local, ya sea de particulares o de la Guardia Civil, se reciban como consecuencia de presuntas infracciones cometidas por titulares de establecimientos o por particulares, así como para que se impulse de oficio la tramitación de todos los expedientes ya incoados, se dicte resolución y, en caso de incumplimiento, se proceda a su ejecución en la forma prevista legalmente.

SUGERENCIA para que se proceda, a la mayor brevedad posible, a mantener una reunión de coordinación entre los responsables del Área de Actividades de ese Ayuntamiento, la persona que desempeñe las funciones de Secretaría General, la Alcaldía y el Delegado municipal competente, a fin de determinar las necesidades en materia de personal que permitan un ejercicio diligente de la potestad sancionadora, con la tramitación en tiempo y forma de todas las denuncias que se reciban en el Ayuntamiento en materia de presuntas infracciones administrativas, especialmente en materia de actividades.

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Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

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