Un imperativo constitucional: es necesario fomentar la promoción de viviendas para la integración social

ANTECEDENTES

Esta Institución viene constatando, en los últimos años, un creciente aumento de la demanda de vivienda de personas que forman parte de aquellas capas de la población andaluza que se encuentran, por distintas circunstancias, en situación de exclusión social. Se trata, en la mayoría de los casos, de unidades familiares con ingresos económicos muy escasos, que les impiden acceder en condiciones normales a las viviendas protegidas que, con carácter habitual, se vienen promoviendo en Andalucía, esto es, viviendas en propiedad de régimen general, de régimen especial, de iniciativa municipal o autonómica, o viviendas en alquiler de renta básica o en alquiler con opción a compra, pues en todos los casos los índices de IPREM exigidos son inalcanzables para personas que subsisten con lo mínimo y son usuarias habituales de los Servicios Sociales.

Esta creciente demanda viene acompañada, lamentablemente, por el incremento de familias que, sin encontrarse en situación que podemos calificar de exclusión, viven muy precariamente. A nadie escapa que la agudizada crisis económica que se viene padeciendo desde ya hace varios años ha contribuido, sin duda, a agravar la entidad del colectivo que necesita una implicación de los poderes públicos para acceder a este derecho constitucional. La Exposición de Motivos del Decreto 395/2008, de 24 de Junio, por el que aprobaba el Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008-2012, se refería a este tipo de familias como aquellas “con especiales dificultades sociales para el acceso a la vivienda, ya sea por su escaso nivel de ingresos o por encontrarse en riesgo de exclusión social”.

Para este tipo de situaciones de dificultad en el acceso a la vivienda, incluso a la vivienda protegida, el vigente Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008-2012 prevé lo que denomina “Viviendas para personas con riesgo de exclusión social”, reguladas actualmente en los artículos 59 y siguientes del Texto integrado del citado Plan Concertado, publicado por Orden de 7 de Julio de 2009, de la Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio, y que comprende, por un lado, las viviendas de promoción pública para la integración social y, por otro, los alojamientos de promoción pública.

Así, el programa de viviendas de promoción pública para la integración social, a tenor del artículo 59 del Plan Concertado, tiene como objeto el de facilitar el acceso a una vivienda protegida en régimen de alquiler a veinticinco años a familias con especiales dificultades sociales, cuyos ingresos no superen el IPREM, o a familias que, superando dicho nivel de ingresos, se encuentren en situación de exclusión social por la imposibilidad del acceso a una vivienda.

Se establece, adicionalmente, que en las promociones acogidas a este programa, se reserve el 30% de las viviendas para adjudicarlas a familias indicadas, destinándose el resto a familias cuyos ingresos no superen 2,5 veces el IPREM, con el fin de fomentar la integración y cohesión social.

Asimismo, el artículo 60 del Plan Concertado establece, entre otras cuestiones, que las viviendas de este tipo deberán ser promovidas sobre suelo público, por promotor público, o privado cuando actúe por concesión administrativa, y su régimen de uso será el alquiler, aunque excepcionalmente quepa la adjudicación en régimen de propiedad. También dice este precepto que estas viviendas podrán ser puestas a disposición del Ayuntamiento respectivo, o de la correspondiente entidad sin ánimo de lucro, para su gestión en alquiler, en los términos que se prevean en los convenios a suscribir, las circunstancias sociales y familiares de las personas destinatarias expresadas en los correspondientes informes de los servicios sociales.

Por otra parte, consta en el artículo 61 del Plan Concertado que estas viviendas se financiarán en su totalidad con fondos públicos procedentes de la Comunidad Autónoma o, en su caso, complementando la financiación cualificada establecida en el Plan Estatal para viviendas en alquiler a 25 años, de régimen especial.

También contempla el Plan Concertado, en sus artículos 63 y siguientes, los que denomina “Alojamientos de Promoción Pública” para personas con riesgo de exclusión social, que deben ser promovidos sobre suelo público y que tienen por objeto facilitar el acceso a un alojamiento protegido en régimen de alquiler de renta básica a veinticinco años, a ocupantes con especiales dificultades cuyos ingresos no superen el IPREM o que, superando dicho nivel de ingresos, se encuentren en situación de exclusión social por la imposibilidad de acceso a una vivienda.

En relación con estas previsiones normativas, siendo el presente año 2012 el último de vigencia del Plan Concertado 2008-2012, y ante la creciente demanda de viviendas por personas en riesgo de exclusión social durante los últimos años, como se ha expuesto al inicio de este escrito, hemos considerado oportuno interesarnos ante la Dirección General de Vivienda por el número de promociones y, dentro de éstas, por el número de viviendas de promoción pública para la integración social y de alojamientos de promoción pública para personas con riesgo de exclusión social, que se hayan calificado en Andalucía de forma provisional y, en su caso, definitivamente, al amparo del vigente Plan Concertado 2008-2012, indicando las provincias y los municipios en los que se hayan llevado a cabo estas promociones, así como cualquier otra información que pueda resultar relevante, como, concretamente, que promotores se han hecho cargo de poner en marcha estas promociones de viviendas.

Ello, con objeto de hacer una valoración sobre la entidad de ejecución de este tipo de viviendas a la luz de las previsiones del reiterado Plan Concertado y en consonancia con las circunstancias existentes al momento de su redacción y con las circunstancias que actualmente rodean el ejercicio del derecho a la vivienda por estas capas de población a que nos referimos. Se trata de evaluar el compromiso real y efectivo que las Administraciones Públicas de Andalucía han asumido a la hora de responder a la necesidad de disfrutar del derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada de un amplio sector de la población de Andalucía.

Pues bien, desde la Dirección General de Vivienda se nos ha informado (en oficio de 17 de Febrero de 2012) que, en los años de vigencia del Plan Concertado 2008-2012, se han calificado provisionalmente un total de 1.108 viviendas para la integración social (de las cuales el 30% se destina a colectivos en riesgo de exclusión social) y 174 alojamientos protegidos. De este número total, se tiene constancia por la Dirección General de Vivienda que han sido definitivamente calificadas 174 viviendas, significando lo siguiente:

“En todos los casos se trata de promotores públicos, aunque el Plan Concertado posibilita la promoción privada en estos programas siempre que actúen por concesión administrativa.

Puesto que desde julio de 2010 la competencia para calificar provisionalmente corresponde a los ayuntamientos, es posible que existan promociones cuya calificación provisional no haya sido hasta la fecha comunicada a la correspondiente Delegación Provincial de esta Consejería a efectos de iniciar los trámites para su financiación”.

CONSIDERACIONES

Llama la atención una circunstancia que se desprende a simple vista del análisis de los datos que nos ha facilitado la Dirección General de Vivienda: no se ha promovido ni una sola vivienda para la integración social, ni un solo alojamiento protegido, en las provincias de Jaén, Granada y Córdoba durante los años de vigencia del Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008-2012.

Estas cifras se encuentran muy por debajo de las previsiones del Pacto Andaluz por la Vivienda, de 13 de Diciembre de 2007, en el que fijaba de forma orientativa una cifra de 10.000 viviendas para hogares con ingresos inferiores al IPREM.

Aunque esta Institución no es ajena a las dificultades por las que están atravesando las Administraciones Públicas en nuestro país, singularmente las entidades locales, nos parece insuficiente el número de viviendas de esta naturaleza que se han promovido en nuestra Comunidad Autónoma durante los años 2009-2011, años en los que ha crecido especialmente la demanda de este tipo de viviendas, como consecuencia de los efectos de la crisis económica, de las crecientes tasas de desempleo y de las dificultades que las familias se están encontrando a la hora de acceder una vivienda digna y adecuada, ejercitando así un derecho previsto constitucional y estatutariamente.

En este sentido, nos parece oportuno apelar, en estos momentos, a la singular importancia que ostentan los municipios en el entramado competencial para garantizar el derecho de la ciudadanía a una vivienda digna y adecuada, tanto desde la perspectiva urbanística, como desde la perspectiva de la promoción de viviendas protegidas y, dentro de éstas, de viviendas para la integración social.

No puede olvidarse, a este respecto, que el artículo 1.2 de la Ley 1/2010, de 8 de Marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía (LRDVA, en lo sucesivo) establece que, a los efectos de garantizar el derecho constitucional y estatutario a una vivienda digna y adecuada, la Administración de la Junta de Andalucía y las Administraciones Locales, dentro de los ámbitos competencias determinados en el Estatuto de Autonomía para Andalucía y demás legislación aplicable, promoverán el acceso a una vivienda digna y adecuada a través de una política de actuaciones en materia de vivienda protegida y suelo y de apoyo a la conservación, mantenimiento, rehabilitación y calidad del parque de viviendas existente.

Del mismo modo, cabe recordar que el artículo 9.2 de la Ley 5/2010, de 11 de Enero, de Autonomía Local de Andalucía, fija como competencias propias de los municipios andaluces, entre otras, las de planificación, programación y gestión de viviendas y participación en la planificación de la vivienda protegida, que incluye, a su vez, la de promoción y gestión de la vivienda.

Precisamente uno de los instrumentos que la LRDVA articula para garantizar este derecho es el Plan Municipal de Vivienda y Suelo, elaborado (y aprobado) por los Ayuntamientos de forma coordinada con el planeamiento urbanístico general, de manera que se los crecimientos urbanos se vinculen a la necesidad real de vivienda existente en el municipio, para lo cual resultarán esenciales los datos de demanda de vivienda que resulten de los Registros Públicos Municipales de Vivienda Protegida.

Asimismo, no podemos dejar de recordar en este momento que la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA, en adelante), contempla en su artículo 17.8 segundo párrafo (según redacción dada por la reciente Ley 2/2012, de 30 de Enero) que el cincuenta por ciento, o en su caso el porcentaje que establezca el Plan Municipal de Vivienda y Suelo, de las viviendas que se prevean en los suelos donde se localice el diez por ciento de cesión del aprovechamiento medio del área de reparto que le corresponda a la Administración, habrá de destinarse a los grupos con menor índice de renta que se determinen en los correspondientes planes y programas de viviendas protegidas.

Por todo ello pensamos que los municipios deben ejercitar todas sus competencias para garantizar el derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada de aquellas capas de la ciudadanía que menos recursos tienen, que incluso no alcanzan los umbrales de renta para poder ser beneficiarios de viviendas protegidas. Y, en este sentido, siendo en esta Institución conocedores de la gran demanda de vivienda de familias que cuentan con lo mínimo para subsistir, creemos que debe fomentarse en mayor medida la promoción de viviendas para la integración social, fundamentalmente en régimen de alquiler, que permitan junto a las viviendas de protección oficial del parque público residencial de la Empresa Pública de Suelo de Andalucía, ofrecer una oferta adecuada a la gran demanda existente hoy día de una vivienda para unidades familiares que a duras penas pueden subsistir.

En aras de difundir estas circunstancias y la necesidad de hacer una reflexión sobre la escasa promoción pública de este tipo de viviendas pese al creciente aumento de la demanda, hemos considerado oportuno solicitar la colaboración de la Federación Andaluza de Municipios y Provincias, como cauce que nos permita llegar al máximo número de Ayuntamientos de nuestra Comunidad Autónoma. No en vano, la Exposición de Motivos del Decreto 395/2008, de 24 de Junio, por el que aprobaba el Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008-2012, que dicho Plan se sustenta en la concertación social y que, a tales efectos, se había suscrito un convenio con la FAMP “como parte sustancial en el desarrollo del referido Pacto”. Ello, con independencia de que también hagamos llegar a la Consejería de Obras Públicas y Vivienda la misma reflexión, dentro de sus competencias, con objeto de que en lo sucesivo se tengan en cuenta estas circunstancias para la elaboración del próximo plan de vivienda y suelo.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA 1: para que desde la FAMP se haga llegar a los Ayuntamientos de Andalucía, por el medio que se considere oportuno, la necesidad de ejercitar las competencias legales y reglamentarias que les atribuyen tanto la LOUA como la LRDVA, para garantizar el derecho a una vivienda digna y adecuada a aquellos sectores de la ciudadanía que menos recursos tienen y que, por diferentes motivos, no pueden acceder a una vivienda, ya sea de promoción libre, ya sea protegida, fomentando, especialmente, la promoción de viviendas para la integración social, así como alojamientos transitorios, de forma integrada en el conjunto de la ciudad y evitando la concentración excesiva de este tipo de viviendas.

SUGERENCIA 2: para que desde la FAMP, en vista de que nos encontramos en el último año de vigencia del Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008- 2012, se promueva, en los foros o ámbitos que se considere oportuno, el debate entre los municipios andaluces con objeto de hacer una valoración de la efectividad del derecho a la vivienda de las capas más desfavorecidas de la población de nuestra Comunidad, con el fin de proponer medidas futuras para llevar a cabo el mandato del artículo 47 de la CE, promoviendo las condiciones necesarias y estableciendo las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para evitar la especulación.

SUGERENCIA 3: en el sentido de que, teniendo en cuenta las limitaciones, se someta a la consideración de esa Federación Andaluza de Municipios y Provincias el que, si bien es cierto que desde unas limitaciones presupuestarias de todos conocidas, es necesario atender a amplios sectores de la población que, sin encontrarse en una situación de exclusión social, se ven expulsados del mercado libre de la vivienda, no teniendo otra alternativa, para disfrutar del derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada, que acceder a una vivienda protegida, ello no traiga como consecuencia que se abandone, de plano, la construcción de viviendas destinadas a personas en situación de exclusión social, por más que sabemos que ello implica realizar una inversión de los poderes públicos que no es fácil de recuperar, como ocurre con las viviendas protegidas adquiridas en régimen de venta.

En definitiva, la incidencia de la crisis económica en los presupuestos autonómico y local no debe conducir a dejar completamente de lado el dar una respuesta, por limitada que sea, al colectivo que se encuentra en situación de exclusión social

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones