Resolución ante la pasividad municipal por salón de celebraciones sin licencia

ANTECEDENTES

El Defensor del Pueblo Andaluz, ante la denuncia del funcionamiento de una actividad hostelera en una finca sin las autorizaciones exigidas, ha formulado al Ayuntamiento de Carmona recordatorio de los deberes legales sobre esta actividad –que de algunos preceptos podría considerarse como infracción muy grave-, recomendándole que, con carácter urgente se exijan las responsabilidades en que hubieran podido incurrir los responsables municipales ante la extraordinaria y grave dejadez que hemos observado en la tramitación de los expedientes por parte del Ayuntamiento, procediendo –de acuerdo con los antecedentes obrantes en el expediente- a la inmediata clausura de la actividad si el establecimiento no posee licencia advirtiéndole de que podría incurrir en el delito de desobediencia.

El interesado de la queja 13/2960 nos exponía que era propietario de una entidad mercantil dedicada a la celebración de eventos de una hacienda en el término municipal de Carmona (Sevilla), que cuenta con todas las autorizaciones. Sin embargo, colindante con su hacienda se encuentra otra finca que viene siendo utilizada como salón de celebraciones y que, a su juicio, no cuenta con la preceptiva licencia municipal habilitadora para el desarrollo de tal actividad y que, además, en la misma se han llevado a cabo obras orientadas al desarrollo de la mencionada actividad de salón de celebraciones sin contar con la preceptiva licencia municipal urbanística, no siendo aquellas legalizables.

Ha denunciado estos hechos al citado Ayuntamiento de manera reiterada, pero éste no solventa la situación. Por el mismo motivo se han tramitado ya en esta Institución la queja 11/4119 y la queja 12/2896, en la que fueron remitidos sendos informes.

De la primera de las quejas y del informe emitido por el Ayuntamiento de Carmona se había constatado lo siguiente:

1. Que efectivamente en la finca denunciada se venía ejerciendo la actividad de salón de celebraciones en una nave de 600 metros cuadrados aproximadamente.

2. Que la finca denunciada únicamente tenía licencia de apertura para la actividad de complejo deportivo con bar-restaurante a favor de Dª. ..., no estando amparada en esta licencia el local-nave de 600 metros cuadrados aproximadamente el que se desarrollaba la actividad de salón de celebraciones.

3. Que por parte del Ayuntamiento se habían incoado distintos expedientes sancionadores por los hechos denunciados, contra D. ..., como responsable de los mismos (expediente de protección de legalidad urbanística nº .../2006, arribado por caducidad; expediente de protección de legalidad urbanística nº .../2008, resuelto mediante decreto que ordenaba la reposición a su estado originario de la realidad física alterada; y expediente de clausura de la actividad sin licencia de apertura, iniciado por Decreto .../09, de 26 de Noviembre, estando sin resolver a la fecha del informe).

4. Que, no obstante lo anterior, con objeto de atender las reiteradas denuncias formuladas por D. ..., se había incoado expediente sancionador a D. ..., por infracción a la Ley 13/1999, de 15 de Diciembre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía; así como se había prohibido la actividad de salón de celebraciones en la finca ..., mediante Decreto .../2011, de 7 de septiembre.

Por su parte, en el informe de la queja 12/2896 (tramitada por el mismo asunto), emitido con fecha 14 de Agosto de 2012, se añadía a la anterior información, que:

1. El titular de la actividad denunciada había presentado alegaciones al Decreto .../2011.

2. Que con fecha de 27 de Junio de 2012 se dictó propuesta de resolución del expediente sancionador de referencia por el Sr. Instructor, siendo notificada al afectado con fecha de 26 de Julio de 2012.

A este segundo informe de ese Ayuntamiento se acompañaba la propuesta de resolución a la que se hacía referencia, que tenía el siguiente contenido:

"1.- Desestimar las alegaciones presentadas por D. ... con D.N.I. número ..., contra el Decreto de Alcaldía nº .../2011, de 7 de Septiembre, por el que se ordena la prohibición inmediata de la actividad de salón de celebraciones en el establecimiento (nave de 600 m² aproximadamente) sito en Finca "...” (...) y se incoa expediente administrativo sancionador al mismo, por infracción a la Ley 13/1999, de 15 de Diciembre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía, con base a la fundamentación expuesta anteriormente.

2.- Imponer a D. ... con D.N.I. nº ..., como responsable de la infracción grave definida en el fundamento sexto, la sanción administrativa consistente en multa económica por cuantía de 30.050,61 euros.

3.- Mantener la orden de prohibición inmediata de la actividad de salón de celebraciones en el establecimiento (nave de 600 m² aproximadamente) sito en la Finca "..."...

Se advierte al mismo de forma expresa que la continuación en el ejercicio de la actividad quebrantando la clausura ordenada supone la comisión de una infracción muy grave, tipificada en el art. 19.5 de la Ley 13/1999 y art. 30 del Decreto 165/2003, de 17 de Junio, y sancionada con multa de 30.050,61 a 601.012,10 euros".

Analizados ambos informes, y las medidas adoptadas por el Ayuntamiento, consideramos que las dos quejas tramitadas se encontraban en vías de solución, por lo que dimos por finalizada nuestra intervención y procedimos al archivo de los expedientes de queja.

Sin embargo, el interesado se volvió a dirigir a esta Institución por el mismo asunto, exponiendo, entre otras cuestiones, lo siguiente:

"Que esta parte tiene conocimiento de que se siguen realizando celebraciones en el citado inmueble, exactamente lleva varias semanas, celebrando varias comuniones y bodas, teniendo noticias de que en las próximas semanas habrá más eventos.

Que nos hemos puesto en contacto con el instructor del expediente en el Excmo. Ayuntamiento de Carmona, sin obtener respuesta al respecto, y además se ha presentado de nuevo escrito a ese Excmo. Ayuntamiento, informando sobre la continuidad en la actividad ilegal.

Ante la pasividad del Excmo. Ayuntamiento de Carmona para hacer cumplir lo ordenado en el Decreto referenciado, obviando todas las denuncias y comunicaciones que hemos efectuado nos vemos en la obligación de enviar nuevamente queja ante el Defensor del Pueblo Andaluz, informando sobre la continuidad de la situación denunciada en Agosto de 2011 y solicitando su colaboración para que se realicen las actuaciones pertinentes con objeto de solucionar la situación denunciada".

Tras admitir a trámite la queja, interesamos el preceptivo informe al Ayuntamiento de Carmona, que cuando recibimos remitimos al interesado para que éste presentara las alegaciones y consideraciones que creyera oportunas.

CONSIDERACIONES

1. El establecimiento cuya actividad viene siendo desarrollada ilegalmente desde hace años fue ya objeto de denuncia, como perfectamente conoce ese Ayuntamiento, por esta causa.

De hecho, no sólo se presentaron denuncias ante ese Ayuntamiento, sino que también el denunciante presentó dos quejas ante esta Institución, como también conocen en ese Ayuntamiento, con los números de queja 11/4119 y queja 12/2896, que fueron archivadas al entender, de acuerdo con los informes recibidos, que se iban a adoptar las medidas procedentes para impedir que en la finca “...”, propiedad de D. ..., se celebraran eventos en una nave de 600 m², actividad para lo que no está autorizado.

2. El establecimiento únicamente tenía licencia para la actividad de complejo deportivo con bar-restaurante a favor de Dª. ... y, pese a ello, se estaba realizando la actividad mencionada y, además, se había ampliado la construcción sin licencia, habiéndose incoado expediente de protección de la legalidad urbanística núm. .../2006, archivado por caducidad, núm. .../2008, en el que se dictó resolución ordenando la reposición a su estado originario de la realidad física alterada y expediente de clausura de actividad sin licencia de apertura iniciado por Decreto .../09, de 26 de Noviembre.

Asimismo, se había incoado expediente sancionador a D. ... por infracción de la Ley 13/1999, de 15 de Diciembre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía (en adelante, LEPARA), prohibiéndole el ejercicio de esa actividad mediante Decreto 1235/2011, de 7 de Septiembre.

En este último expediente y pese a que el titular presentó alegaciones al Decreto 1235/2011, el Instructor del expediente propuso la prohibición inmediata de la actividad de salón de celebraciones en el establecimiento y la incoación de expediente sancionador por infracción de la LEPARA. También se propuso imponerle una multa de 30.000 euros.

Sin perjuicio de ello, se incluyó también una prohibición inmediata de la actividad y se le hacía advertencia de que, de quebrantar la orden de clausura, se daría lugar a una infracción muy grave, tipificada en el art. 19.5 LEPARA y del art. 30 del Decreto 165/2003, de 17 de Junio, sancionada con multa de 30.050,61 euros a 601.012,10 euros.

3. El reclamante presentó queja en 2013, manifestando que, pese a todo ello, el establecimiento seguía funcionando ilegalmente y se interesaba porque se realizaran, desde esta Institución, las actuaciones pertinentes con objeto de solucionar la situación denunciada.

En su respuesta a nuestra petición de informe, esa Alcaldía nos dice, en resumen, lo siguiente:

a) Que el expediente .../2011, iniciado mediante Decreto .../2011, de 11 de Septiembre de 2011, no fue resuelto en plazo, por lo que se había producido la caducidad del mismo al haber transcurrido un año desde su incoación.

Llegados a este punto es preciso tener en cuenta que la propuesta de resolución, según información obrante en el expediente, se había dictado con fecha 27 de Junio de 2012. Es decir, teniendo plazo suficiente para resolver lo que procediese a la vista de las alegaciones del denunciado o, una vez transcurrido el plazo, si estas no se presentaron resolver lo que procediera en derecho. Sin embargo, sin motivación ni justificación alguna que conste en el expediente, no se dicta ninguna resolución cuando habitualmente éste es un trámite que, una vez realizada la propuesta de resolución, no conlleva, habitualmente, complejidad alguna sino simplemente valorar, en su caso, las alegaciones realizadas a la propuesta de resolución y resolver.

La consecuencia de ello es que, pese a las pruebas existentes, las advertencias realizadas, las denuncias formuladas y las quejas presentadas en esta Institución, el expediente caduca sin justificación aparente alguna por el mero paso del plazo de un año sin dictar resolución desde que el mismo se incoa. Es decir, la inexplicable pasividad del Ayuntamiento en la tramitación del expediente motiva que se produzca la caducidad del mismo, prevista en el apartado 4 del art. 28 LEPARA.

b) También nos dice esa Alcaldía-Presidencia que el expediente .../2009, de clausura de la actividad sin licencia, ha caducado pues transcurridos tres meses no se había dictado resolución. A ello hay que añadir que el expediente .../2006, de protección de la legalidad urbanística, también se archivó por caducidad.

Por si esto no fuera suficiente, consta también que el expediente de protección de la legalidad urbanística .../2008, según el denunciante incoado para ordenar la reposición a su estado originario de la realidad física alterada, se encuentra sin resolver y, lógicamente, caducado aunque no lo cite esa Alcaldía. El expediente de clausura de la actividad sin licencia de apertura, iniciado por Decreto .../09, de 26 de Noviembre, según el denunciante está todavía sin resolver.

4. A mayor abundamiento, en su informe de 1 de Julio de 2013, en lugar de mostrar el compromiso de adoptar las medidas oportunas para proceder, previos los trámites legales oportunos y como medida cautelar, a la inmediata clausura del local, sin perjuicio de exigir las responsabilidades de todo orden a las que hubiera lugar para aclarar si proceden o estamos ante un supuesto de connivencia con el denunciado, se nos dice que se ha iniciado el procedimiento para modificar las Normas Subsidiarias Municipales y que, una vez aprobada ésta, se procedería a legalizar las obras ilegalmente realizadas, ya que al aprobarse esta modificación se cambiaría el “parámetro urbanístico de distancia a linderos, que es lo que imposibilita su legalización a fecha actual”.

Con independencia de que la modificación propuesta debe obedecer a causas de interés público o general claramente justificadas, la normativa vigente no es el planeamiento en tramitación sino la ordenación urbanística en vigor y, de acuerdo con ello, lo procedente es lo que ya hemos indicado y no dilatar, a sabiendas que no es conforme a derecho, la adopción de las medidas procedentes para hacer respetar la legalidad de la LEPARA, la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA) y la Ley 7/2007, de 9 de Julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental (en adelante, LGICA).

Como colofón a tantas disfuncionalidades se nos dice, en su escrito de fecha de salida 2 de Julio de 2013, que “se ha tenido conocimiento de la celebración de un banquete de bodas el 27 de Abril de 2013, según consta en el acta de inspección”, pero que “se ha decidido por esta Alcaldía la realización de una serie de actuaciones previas mediante Decreto núm. ..., de fecha 1 de Julio de 2013, que se consideran indispensables y necesarias dilucidar con anterioridad a la incoación, en su caso, de un nuevo procedimiento sancionador por ejercicio de una actividad sin autorización administrativa”.

En fin, podríamos continuar con este relato de hechos que escenifican la actitud mantenida por los responsables públicos ante las denuncias (parece ser que en número de 20) de esa actividad ilegal en un inmueble de 600 m² sin autorización, pero vamos a terminar llamando la atención sobre el hecho de que un promotor que pretendía celebrar una fiesta, como parece que es habitual en el establecimiento en cuestión, se permitió publicar en la página web de ese Ayuntamiento el anuncio de la celebración de una fiesta ibicenca para el día 13 de Julio, en la Finca ..., sita en ... Tal fiesta no tuvo lugar no porque directamente el Ayuntamiento adoptara medida alguna al publicarse el anuncio en la mencionada página web del Ayuntamiento, sino porque, tal y como consta en el expediente, una llamada de un vecino alertó a la Delegación de Urbanismo y Medio Ambiente de que se había colgado el mencionado cartel publicitario por parte del promotor de la fiesta, que era la asociación cultural ..., cuyo Presidente inmediatamente desconvocó la fiesta, una vez que tuvo conocimiento, ahora sí, por el Ayuntamiento de que el establecimiento en cuestión carecía de licencia para realizar este tipo de actividades.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber legal de observar los siguientes preceptos legales:

1.1.   Art. 6, aptdos. 6 y 8, LEPARA, Competencias de los municipios, cuyo tenor es como sigue:

«6. La prohibición o suspensión de espectáculos públicos o actividades recreativas, no sujetos a autorización autonómica, en los supuestos previstos en el artículo 3 de la presente Ley. (...)

8. Las funciones ordinarias de policía de espectáculos públicos y actividades recreativas que competan a los municipios, sin perjuicio de las que correspondan a la Administración autonómica, así como la inspección y control de los establecimientos públicos destinados a la celebración de espectáculos y actividades recreativas cuando el otorgamiento de las autorizaciones sea competencia de la Administración municipal».

Siendo así que, del relato de los hechos aportado, se deriva que el establecimiento en cuestión ha podido incurrir, según se desprende de los expedientes incoados, en infracciones muy graves, como las tipificadas en los arts. 19, aptdos. 1, 2, 5 y 15, de la citada Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía.

1.2.   Del art. 195 y ss., en relación con el 194 de la LOUA, a tenor de lo concerniente a las infracciones urbanísticas cometidas y las necesidad, sin perjuicio de la imposición de las sanciones a que haya lugar, de que se restituya el orden jurídico perturbado y la reposición de la realidad física alterada, de acuerdo con lo previsto en el art. 182 y ss. de la mencionada Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía.

1.3.   De los siguientes preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común:

-     Art. 12.1: «1. La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes».

-     Art. 57.1: «Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa».

-     Art. 94: «Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111 y 138, y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior».

-     Art. 95: «Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales».

-     Art. 3.1. «Las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho». Siendo este precepto coincidente con la previsión contenida en el art. 103.1 de la Constitución y art. 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de Marzo.

1.4.   Del art. 124 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, que atribuye al Alcalde, en su aptdo. 4.b), «Dirigir la política, el gobierno y la administración municipal, sin perjuicio de la acción colegiada de colaboración en la dirección política que, mediante el ejercicio de las funciones ejecutivas y administrativas que le son atribuidas por esta ley, realice la Junta de Gobierno Local».

RECOMENDACIÓN para que:

2.1.   Se ordene, con carácter urgente, una investigación a fin de, previos los trámites legales oportunos, exigir las responsabilidades de todo orden en la que hayan podido incurrir los responsables de la extraordinaria y grave dejadez que hemos observado en la tramitación de estos expedientes.

2.2.   Que se den instrucciones para que, con carácter urgente, se impulse la tramitación de los expedientes sancionadores que no hayan caducado y se inicien otros nuevos en aquellos supuestos en los que sí se haya producido la caducidad de los expedientes pero no la prescripción de las infracciones cometidas.

2.3.   Se inicien los expedientes sancionadores respecto de los hechos que deben dar lugar a su incoación y todavía no se haya realizado actuación administrativa alguna.

2.4.   Si de la actitud de desobediencia a las órdenes de clausura de las actividades dictadas al denunciado y si de la pasividad mostrada por las autoridades y funcionarios que hayan intervenido en los expedientes se derivara, en algún caso, que se ha podido incurrir en alguna conducta que, presuntamente, sea delictiva, se dé cuenta inmediata a las autoridades judiciales a los efectos oportunos.

2.5.   Se proceda, de acuerdo con los antecedentes obrantes en el expediente, a la inmediata clausura de la actividad en el establecimiento que no posea licencia, con advertencia formal de que si no se respeta una vez más esta orden podría incurrir en el delito de desobediencia, tipificado en el art. 556 del Código Penal. Ello, lógicamente, sin perjuicio de que si, a la vista de los hechos que anteceden, considera esa Alcaldía que ya se ha podido incurrir, presuntamente, en el mencionado delito, se dé cuenta, con carácter inmediato y tal y como ya hemos dicho, a la autoridad judicial competente.

2.6.        Se informe, con carácter urgente, a esta Institución de la justificación, en términos de interés público y tratándose de suelos que deben ser protegidos y como suelo no urbanizable, especialmente por motivos obvios, en el municipio de Carmona del contenido de la modificación que se está tramitando de las Normas Subsidiarias y cuya aprobación beneficiaría, en este caso, al denunciado que no ha podido legalizar hasta ahora la enorme obra construida sin licencia municipal.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz