Preguntamos por el informe de autorización ambiental ante la instalación de una fábrica

El Defensor del Pueblo Andaluz, ante la queja de una asociación ecologista de Alcalá de Guadaíra, ha dirigido Resolución al Ayuntamiento de esa ciudad, consistente en Recordatorio de la obligación prevista en el artículo 18 de la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, que exige, en la tramitación de las autorizaciones ambientales integradas, la emisión de un informe municipal sobre la adecuación de la instalación proyectada a todos aquellos aspectos ambientales que sean de su competencia. A tal efecto, ha formulado además Recomendación para que, en el caso de que no se haya dictado resolución autonómica sobre la autorización ambiental integrada de la actividad objeto de la queja, se proceda por el Ayuntamiento a emitir el citado informe y a enviarlo a la Consejería de Medio Ambiente. Finalmente, se ha formulado Recomendación para que, en lo sucesivo, en todas las tramitaciones de autorizaciones ambientales integradas de actividades radicadas en la localidad, se proceda por el Ayuntamiento a evacuar, en todo caso, el informe referido, ya sea dentro del plazo previsto, ya sea antes de que por parte de la Consejería se dicte resolución.

ANTECEDENTES

A esta Institución acudió una asociación ecologista de Alcalá de Guadaíra, integrada en otra de ámbito estatal, denunciando el posible incumplimiento, por parte del Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra (Sevilla), del artículo 18 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación (LPCIC), que obliga a los Ayuntamientos a emitir un informe municipal sobre «todos aquellos aspectos que sean de su competencia» en la tramitación de los procedimientos de autorización ambiental integrada (AAI). En concreto, la AAI sobre la que versaba este posible incumplimiento del Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra, según la asociación, era la tramitada para la modificación sustancial de la instalación de una planta de fabricación de cemento situada en el término municipal.

El citado artículo 18 de la LPCIC tiene el siguiente tenor literal: «El Ayuntamiento en cuyo territorio se ubique la instalación, una vez recibida la documentación a la que se refiere el artículo anterior emitirá, en el plazo de treinta días desde la recepción del expediente, un informe sobre la adecuación de la instalación analizada a todos aquellos aspectos que sean de su competencia. De no emitirse el informe en el plazo señalado se proseguirán las actuaciones. No obstante, el informe emitido fuera de plazo pero recibido antes de dictar resolución deberá ser valorado por el órgano competente de la Comunidad Autónoma».

Sobre este posible incumplimiento aducido por la asociación, el Ayuntamiento sostenía, según el informe que recibimos de la Jefa de Sección de Licencias de Actividades del mismo, que al analizar el artículo 18 de la LPCIC, “observamos que en los expedientes sometidos a Autorización Ambiental Integrada, las competencias en materia de Medio Ambiente las tiene atribuidas el Órgano de la Comunidad Autónoma, por lo que el Ayuntamiento no tiene competencias para informar sobre los aspectos medio ambientales de tales actividades”, continuando este informe que “Por este motivo, el único informe que es vinculante y que es competencia Municipal, entendemos que es el informe de Viabilidad Urbanística de la Actividad pretendida”.

Por su parte, dado traslado de este informe municipal a la asociación promotora de la queja, ésta nos hizo llegar escrito de alegaciones en el sentido de que esta postura del Ayuntamiento partía de un error, puesto que tanto la Constitución Española, como la normativa sobre régimen local, atribuyen a los municipios diversas competencias en materias que, de una u otra forma, pueden resultar afectadas por actividades sometidas al trámite de AAI, tales como la calidad de vida, la protección del medio ambiente, urbanismo, suministro de agua, etc. Por ello, consideraba la asociación que “el Ayuntamiento no entiende que debe jugar un papel activo en la protección medio ambiental de nuestra ciudad”, y que “opta por una posición aparentemente legal, desde el punto de vista formal, pero que de hecho no asume las competencias que le otorga la Constitución y la Ley”, de tal forma que “el Ayuntamiento podría haber planteado infinidad de cuestiones en el informe: impacto paisajístico, incremento del tráfico, el perjuicio que supone el añadir la incineración masiva de residuos a otras contaminaciones y riesgos ya existentes en nuestro pueblo, ...”.

CONSIDERACIONES

A título meramente introductorio, hay que decir que la Exposición de Motivos de la LPCIC ya dice que su regulación garantiza la participación municipal en un doble momento, pues, por un lado, entre la documentación de la solicitud de la AAI figura necesariamente un informe del Ayuntamiento que acredite la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico, y, por otro lado, “también dentro del procedimiento se incluye un informe preceptivo del mismo Ayuntamiento sobre los aspectos de la instalación que sean de su competencia”, que es el que regula el artículo 18 de la LPCIC.

Este informe municipal del artículo 18 de la LPCIC tiene, según es reconocido por la doctrina y la jurisprudencia, carácter preceptivo en cuanto a su emisión pero no vinculante en cuanto a su contenido, aunque, sin embargo, el propio artículo permite claramente que el informe no sea emitido en el plazo fijado y que se prosigan las actuaciones administrativas. Este carácter de no vinculante lo cita, por ejemplo, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2014 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª), cuando, a propósito de recordar el carácter vinculante del informe municipal de compatibilidad urbanística del artículo 15 de la LPCIC, dice que “el informe municipal posteriormente previsto en el artículo 18 de la Ley 16/2002 (tras la conclusión del correspondiente periodo de información pública, igualmente preceptivo: artículo 17), (...), no aparece en cambio revestido del indicado carácter (…)”.

Sin embargo, el hecho de que sea un informe no vinculante y que puedan proseguirse las actuaciones del procedimiento de AAI en caso de falta de emisión, no implica que su emisión no sea preceptiva. El texto del artículo es claro al respecto cuando dice que el Ayuntamiento “emitirá”, con lo cual parece estar pensando, en todo caso, en la implicación municipal a la hora de hacer valer su postura sobre todos aquellos asuntos de su competencia que, de una u otra forma, puedan verse afectados por la actividad cuya AAI se está tramitando. Y esta implicación debe hacerse antes de que se dicte resolución sobre la AAI, pues el objetivo es que antes de ese acto se valore por la Consejería competente.

Por ello, no compartimos la afirmación de la Jefa de Sección de Licencias de Actividades cuando dice que “en los expedientes sometidos a Autorización Ambiental Integrada, las competencias en materia de Medio Ambiente las tiene atribuidas el Órgano de la Comunidad Autónoma, por lo que el Ayuntamiento no tiene competencias para informar sobre los aspectos medio ambientales de tales actividades”. Hay que recordar a este respecto, en línea con las alegaciones de la asociación promotora de la queja, que son muchas y variadas las competencias locales que pueden verse afectadas y no todas ellas deben referirse estrictamente al concepto de medio ambiente. Simplemente hay que acudir al artículo 25 de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local (LBRL).

A este respecto, como recuerda Domínguez Serrano (“Coordinación de la autorización ambiental integrada con otros instrumentos de intervención administrativa: la licencia de actividades clasificadas”, Cuadernos de Derecho Local, Fundación Democracia y Gobierno Local, nº 3, octubre 2003), las competencias municipales que pueden verse involucradas “son importantes, no sólo por el hecho de que así lo establece la legislación vigente, sino porque como autoridad más cercana al ciudadano conoce de los problemas ambientales que más inciden en éstos, y que responden al buen funcionamiento de la actividad industrial y de la ciudad urbana en general y a la preservación del entorno ambiental, y de aquellas que por sus características se ubiquen fuera de los núcleos de población, de conformidad con el planeamiento municipal y la ordenación del territorio”. Recuerda esta autora que el municipio “además ostenta competencias en aspectos concretos, eminentemente ambientales como pueden ser el suministro de agua y el alumbrado público, servicios de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, (...)”. En definitiva, concluye, “no se trata de cuestiones sin importancia aquellas de las que conoce el ayuntamiento”. Comentarios todos ellos que compartimos.

Puede traerse también a colación la afirmación de Alonso García (“La intervención de las entidades municipales en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada”, Derecho del Medio Ambiente y Administración Local, VVAA, 2004), cuando dice que lo lógico es considerar que el informe del artículo 18 de la LPCIC “habrá de referirse a los otros aspectos que correspondan al círculo de los intereses locales propios, definidos en la Ley reguladora de las bases del régimen local, específicamente los relativos a la salubridad e higiene y seguridad del proyecto, así como protección civil, prevención y extinción de incendios, de accidentes graves, conservación de caminos, pavimentación y vías públicas; salubridad pública, limpieza viaria y recogida de residuos, determinaciones sobre ruidos y vibraciones, calor, olores, emplazamientos y distancias, etc”. Manifestaciones que, igualmente compartimos pues es lo que, a nuestro juicio, se desprende del artículo 18 de la LPCIC en su conjunto y en relación con las normas que rigen las competencias municipales.

No en vano esta es la línea que ha seguido el posterior Decreto 5/2012, de 17 de enero, por el que se regula la autorización ambiental integrada en Andalucía (BOJA número 18, de 27 de enero de 2012), cuyo artículo 20.2, concretando algo más el contenido del artículo 18 de la LPCIC, establece lo siguiente:

«2. El Ayuntamiento deberá emitir informe sobre la adecuación de la instalación proyectada a todos aquellos aspectos ambientales que sean de su competencia, entre otros, en materia de atmósfera, ruido, vibraciones, contaminación lumínica y residuos.

En el caso de que la instalación proyectada vaya a realizar un vertido al sistema integral de saneamiento de competencia municipal, el Ayuntamiento deberá informar sobre la admisibilidad del vertido, así como sobre las características de la planta de depuración de la aguas residuales urbanas del municipio, su rendimiento para los diferentes contaminantes y cualquier otra información necesaria para el establecimiento de los valores límite de emisión al vertido de la instalación proyectada».

Por lo tanto, la normativa en materia de procedimiento de AAI, tanto la estatal básica, como la autonómica, exige de los ayuntamientos una actuación proactiva en la gestión y defensa de los intereses y competencias municipales, y aunque el informe que nos ocupa no es vinculante en cuanto a su contenido, sí que es preceptivo en cuanto a su emisión, a pesar de que su ausencia no obsta la continuación del procedimiento, pues, en todo caso, se trata de configurar como un informe de especial importancia como demuestra el hecho de que el propio artículo 18 de la LPCIC obliga a que sea valorado cuando es emitido extemporáneamente y en todo caso antes de dictarse resolución por la Comunidad Autónoma.

Esta obligación, que no sólo se desprende del propio artículo 18 de la LPCIC (“emitirá”) y del artículo 20 del Reglamento autonómico (“deberá emitir”) también se desprende de las reglas de la buena administración a que se refiere el artículo 31 del Estatuto de Autonomía de Andalucía e incluso de los estándares de buen gobierno que la ciudadanía de esa localidad espera de sus autoridades y funcionarios, pues el ejercicio del poder público y el cumplimiento de la legalidad no tiene otro fin que el interés de los ciudadanos y, no en vano, el municipio es la entidad más cercana a éstos y la que, en teoría, mejor conoce sus inquietudes y aspiraciones, de ahí que hubiera sido exigible que el Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra hubiera emitido el informe del artículo 18 de la LPCIC en el expediente de AAI de la modificación sustancial de la instalación de la planta de fabricación de cemento de la localidad. La posibilidad que ofrece la LPCIC de poder seguir la tramitación si ese informe se ha evacuado en el plazo de treinta días, no debe ser tomada por los funcionarios municipales como una exención de la obligación, pues la defensa y protección del medio ambiente y, en definitiva, la defensa y protección de la calidad de vida de los ciudadanos mediante la consecución de un medio sostenible, exige un compromiso activo y permanente de todas las administraciones públicas con competencias en la materia, que parten del mandato del artículo 45 de la Constitución.

Por todo lo expuesto, hemos de concluir que el Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra ha incumplido la obligación de los artículos 18 de la LPCIC y 20 del Reglamento autonómico de AAI, que le obligan a emitir un informe sobre la adecuación de la instalación proyectada a todos aquellos aspectos ambientales que sean de su competencia y, entre otros, concretamente, en materia de atmósfera, ruido, vibraciones, contaminación lumínica y residuos, para que sea valorado por la Consejería competente antes de dictar resolución sobre la AAI. Ello, sin olvidar que el ya citado artículo 25 de la LBRL, asigna a los municipios importantes competencias sobre distintas materias, de tal forma que, en este caso, resulta difícil de justificar la pasividad del Ayuntamiento ante la petición de un informe de una actividad sometida a AAI. Esta obligación, si no pudiera ser cumplida en el plazo de los treinta días fijados en las normas, debe, al menos, ser cumplida antes de que por parte de la Consejería competente se dicte la resolución definitiva en el expediente de AAI. Y, ello, sin perjuicio de las observaciones que se puedan hacer, después de otorgada la AAI, con ocasión del otorgamiento de la licencia de la actividad, pues eso ya será en un momento posterior.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de la obligación prevista en los artículos 18 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación y 20 del Decreto 5/2012, de 17 de enero, por el que se regula la autorización ambiental integrada en Andalucía, en cuya virtud, en el seno del procedimiento de Autorización Ambiental Integrada, los Ayuntamientos deberán emitir un informe sobre la adecuación de la instalación proyectada a todos aquellos aspectos ambientales que sean de su competencia y, entre otros, en materia de atmósfera, ruido, vibraciones, contaminación lumínica y residuos.

RECOMENDACIÓN 1: para que, en lo que respecta a la tramitación de la Autorización Ambiental Integrada para la modificación sustancial de la instalación de la planta de fabricación de cemento de Alcalá de Guadaíra, objeto de esta queja, y únicamente para el supuesto de que no se haya dictado todavía la resolución final por la Consejería competente, se proceda por ese Ayuntamiento a emitir el informe previsto en los citados artículos 18 de la Ley 16/2002 y 20 del Decreto 5/2012 y a enviarlo a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio.

RECOMENDACIÓN 2: para que, en lo sucesivo, en todos los procedimientos de autorización ambiental integrada que se tramiten respecto de actividades radicadas en Alcalá de Guadaíra, se proceda a evacuar, en todo caso, el informe al que nos venimos refiriendo, y, si no es posible en el plazo de los treinta días fijados legal y reglamentariamente, para que se haga antes de que se dicte resolución final por parte de la Consejería competente.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz