Nos pronunciamos ante la exigencia del NIE para empadronarse

Un ciudadano se dirige a esta Institución exponiendo que al ir al Ayuntamiento de Algeciras a empadronarse, se le solicitó el NIE, documento que no es requisito necesario y que no llevaba el interesado por haberlo extraviado. El funcionario no aceptó el Pasaporte ni la tarjeta sanitaria (donde consta el número de NIE). Tras varias idas y venidas a la Comisaría de Policía para obtener la denuncia por el extravío, el funcionario se niega a emitir el certificado de empadronamiento. Ante dicha actitud, el ciudadano presenta reclamación.

            Tras un estudio de la misma, se realiza la siguiente resolución a la Corporación municipal:

“A la vista de la documentación obrante en el expediente, al amparo de lo dispuesto en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula Resolución concretada en lo siguiente:

ANTECEDENTES

I. Tuvo entrada en esta Institución escrito remitido por D. ... a través del cual señalaba lo siguiente:

- Que con fecha 26 de Mayo de 2013 acudió al Negociado de Estadísticas del Ayuntamiento de Algeciras para empadronarse en el domicilio ubicado en calle ... de esa localidad.

- Que llevaba como documentación el Pasaporte y Tarjeta Sanitaria donde figuraba el NIE.

- Que el funcionario le exigió el NIE a pesar de no ser documento necesario, negándose a registrarlo ni con el Pasaporte “X” ni con el Pasaporte “Y” (tiene doble nacionalidad), ni con la Tarjeta Sanitaria donde figura el número de NIE.

- Que al no poder aportar el NIE por haberlo extraviado, fue a la Policía donde le informaron que para expedirle un nuevo NIE en dicha dirección necesitaba certificado de empadronamiento.

- Que de vuelta al Negociado de Estadística, y tras informar acerca de la indicado por la Policía, ahora le exigen denuncia de extravío del NIE.

- Que una vez aportada esta documentación, el funcionario se niega a emitirle certificado de empadronamiento y a recoger la documentación.

- Que presentada reclamación ante el Ayuntamiento se le responde que "...a la vista de la documentación aportada en el expediente, queda perfectamente ajustada a derecho la solicitud a D. ...  para el empadronamiento ... de certificado o tarjeta acreditativa de su inscripción en el Registro Central de Extranjeros de conformidad con lo dispuesto en la Resolución de consulta por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento de fecha 27 de Noviembre de 2007".

II. Reunidos cuantos requisitos formales se prevén en el artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la referida queja y, consiguientemente, solicitar la evacuación de informe a esa Corporación Local.

III. En atención a la solicitud cursada, con fecha 6 de Noviembre de 2013 fue recibido oficio del Ayuntamiento en el que se indicaba lo siguiente:

- Que a juicio del Ayuntamiento la actuación municipal en este asunto había sido plenamente ajustada a Derecho, habiéndose solicitado informes de técnicos municipales y del propio Secretario General que amparaban la actuación, habiéndose dado una respuesta al ciudadano por el Concejal Responsable.

- Que el informe evacuado por el Secretario General es reproducción de la respuesta que se ofrece al interesado (ya recogida en el anterior punto), acompañando modelo de “Hoja de inscripción o modificación” y copia de la “Nota del Consejo de Empadronamiento” de 27 de Noviembre de 2007 y primera página de otra posterior de 20 de Mayo de 2008 aclaratoria de la anterior.

Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes 

CONSIDERACIONES

Primera.- La buena administración y demás principios que rigen la relación entre la Administración y el Administrado.

En desarrollo de las previsiones constitucionales y estatutarias, el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), señala que las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Asimismo, añade el precepto, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima, rigiendo sus relaciones por los principios de eficiencia y servicio a los ciudadanos, transparencia y participación.

Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, debe tenerse presente que el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

Segunda.- La obligación de estar inscritos en el Padrón municipal.

La Ley 7/1985, de 2 de Abril, reguladora de las Bases del Régimen Local establece, en su artículo 15, párrafo primero, la obligatoriedad de estar inscrito en el Padrón municipal:

«Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del Municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse en el que habite durante más tiempo al año.»

Por su parte, el artículo 16 define, en el primer apartado, qué es el Padrón municipal y en el segundo, qué datos son obligatorios consignar:

«1. El Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos.

La inscripción en el Padrón Municipal sólo surtirá efecto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de esta ley por el tiempo que subsista el hecho que la motivó y, en todo caso, deberá ser objeto de renovación periódica cada dos años cuando se trate de la inscripción de extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia permanente.

El transcurso del plazo señalado en el párrafo anterior será causa para acordar la caducidad de las inscripciones que deban ser objeto de renovación periódica, siempre que el interesado no hubiese procedido a tal renovación. En este caso, la caducidad podrá declararse sin necesidad de audiencia previa del interesado.

2. La inscripción en el Padrón municipal contendrá como obligatorios sólo los siguientes datos:

a) Nombre y apellidos.

b) Sexo.

c) Domicilio habitual.

d) Nacionalidad.

e) Lugar y fecha de nacimiento.

f) Número de documento nacional de identidad o, tratándose de extranjeros:

– Número de la tarjeta de residencia en vigor, expedida por las autoridades españolas, o en su defecto, número del documento acreditativo de la identidad o del pasaporte en vigor expedido por las autoridades del país de procedencia, tratándose de ciudadanos nacionales de Estados Miembros de la Unión Europea, de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o de Estados a los que, en virtud de un convenio internacional se extienda el régimen jurídico previsto para los ciudadanos de los Estados mencionados.

– Número de identificación de extranjero que conste en documento, en vigor, expedido por las autoridades españolas o, en su defecto, por no ser titulares de éstos, el número del pasaporte en vigor expedido por las autoridades del país de procedencia, tratándose de ciudadanos nacionales de Estados no comprendidos en el inciso anterior de este párrafo, salvo que, por virtud de Tratado o Acuerdo Internacional, disfruten de un régimen específico de exención de visado en materia de pequeño tráfico fronterizo con el municipio en el que se pretenda el empadronamiento, en cuyo caso, se exigirá el correspondiente visado.

g) Certificado o título escolar o académico que se posea.

h) Cuantos otros datos puedan ser necesarios para la elaboración del Censo Electoral, siempre que se garantice el respeto a los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución.»

Por otro lado, el Real Decreto 1690/1986, de 11 de Julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, después de reiterar lo ya trascrito en relación a la obligatoriedad de estar empadronados y de los derechos y deberes que la condición de vecino otorga, viene a establecer en el apartado segundo del artículo 56 lo siguiente:

«2. La inscripción de los extranjeros en el padrón municipal no constituirá prueba de su residencia legal en España ni les atribuirá ningún derecho que no les confiera la legislación vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los extranjeros en España.»

A colación de lo anterior, la Resolución de 4 de Julio de 1997 conjunta de la Presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Territorial, mediante la que se dictan instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre la actualización del Padrón Municipal, establece en la Instrucción número 3 lo siguiente:

«El Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar el domicilio donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio, ni por los derechos que podrían derivarse de la expedición de una certificación acreditativa de aquel hecho.

En consonancia con este objetivo, la norma fundamental que debe presidir la actuación municipal de gestión del Padrón es la contenida en el artículo 17.2 de la Ley de Bases de Régimen Local: Realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad.

Por ello, las facultades atribuidas al Ayuntamiento en el artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales para exigir la aportación de documentos a sus vecinos tienen como única finalidad comprobar la veracidad de los datos consignados, como textualmente señala el propio artículo.

En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho.

.../...

La facultad municipal de comprobación de los documentos que acrediten otros datos del empadronamiento (número del documento nacional de identidad, titulación escolar, etc.) deberá ejercitarse conforme al mismo criterio de exigir su aportación en la medida en que sea necesaria para adquirir la convicción de la veracidad de los datos consignados.

Por otra parte, como anteriormente se ha señalado, la obligación primaria del gestor padronal es el mantenimiento y actualización de la información contenida en el Padrón. La Ley (artículo 17.1) y el Reglamento (artículo 63) prevén la colaboración de otras Administraciones públicas para ayudar a los Ayuntamientos en esta misión, pero esta previsión en ningún caso sustituye aquella responsabilidad municipal, por lo que no hay duda de que los Ayuntamientos no deben esperar a la recepción de la información que puedan suministrarle otras Administraciones para actualizar cuantas variaciones se produzcan en la información padronal y de las que tengan conocimiento por cualquier otro medio.»

Como consecuencia de la entrada en vigor del Real Decreto 240/2007 sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, diversos Ayuntamientos elevaron consulta al Consejo de Empadronamiento (regulado por el R.D. 1690/1986, de 11 de Julio), sobre la obligación de exigir el certificado de inscripción en el Registro Central de Extranjeros para empadronarse.

Es por esto que la Comisión Permanente de dicho Consejo, con fecha 27 de Noviembre de 2007, emitió informe al respecto que resumidamente viene a decir lo siguiente:

a.- Que el art. 16.2,f) de la LRBRL establece como obligatorio en las inscripciones padronales un número de identificación de la persona inscrita.

b.- Que para los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, el número que debe figurar es el de la tarjeta de residencia, o de carecer de la misma, el del documento acreditativo de la identidad o del pasaporte en vigor.

c.- Que no siendo ya obligatoria la tarjeta de residencia para este colectivo, sí lo es su inscripción en el Registro Central de Extranjeros, y debiendo figurar el Numero de Identificación de Extranjero (NIE) en todos los documentos que se expidan o tramiten a los extranjeros, se deduce que el número que preferentemente debe figurar como dato obligatorio en la inscripción padronal de estos ciudadanos es el NIE que figure en el Certificado del Registro Central de Extranjeros.

d.- Que con la entrada en vigor del RD. 240/2007 quedaría excluida la posibilidad que contempla el art. 16.2,f) de consignar el número del documento acreditativo de la identidad o del pasaporte en vigor, ya que todo este colectivo debe figurar inscrito en el Registro Central de Extranjeros y estar en posesión de un certificado de este Registro en el que constará el NIE. No obstante, siendo la finalidad de la documentación que es requerida la de acreditar claramente la identidad, al no incluir foto del interesado, el referido certificado no es valido para ello, por lo que se ha de acompañar de alguno de los documentos acreditativos de la identidad a que se refiere el artículo ya indicado.

Ante las dudas que generó la anterior Nota de la Comisión Permanente, es el propio Consejo de Empadronamiento el que con fecha 20 de Mayo de 2008 publica una Nota aclarando lo siguiente:

a.- Que la Nota de fecha 27 de Noviembre de 2007 de la Comisión Permanente no constituye una instrucción del Consejo puesto que no figura entre sus funciones dictar o emitir instrucciones a los Ayuntamientos, sino que la misma fue un informe emitido para dar respuesta a las consultas recibidas.

b.- Que el informe únicamente pretende aclarar que ante la obligación de solicitar la inscripción en el Registro Central de Extranjeros, la referencia a la Tarjeta de Residencia en vigor debía entenderse realizada al NIE que consta en el Certificado de Residente Comunitario.

c.- Que en ningún caso se ha alterado el sentido del art. 16.2,f), ya que en defecto del referido Certificado se consignará en la inscripción padronal el número del documento acreditativo de la identidad o del Pasaporte en vigor expedido por las autoridades del país de procedencia.

Tercera.- Conclusiones.

Vista la normativa aplicable es pacífico entender que la obligación de estar inscrito en el Padrón Municipal recae sobre toda persona que viva en España, constituyendo dicha inscripción prueba de la residencia en el municipio, salvo para los extranjeros que no hará prueba de su “residencia legal” en España ni les atribuirá ningún otro derecho fuera de la legislación vigente al respecto.

En el supuesto que esta siendo objeto de estudio en el presente expediente, el gestor municipal no procede a la inscripción solicitada, según el interesado por la falta de presentación del NIE, y según el propio Ayuntamiento ante la falta de presentación del certificado de inscripción en el Registro Central de Extranjeros. Y ello, a pesar de haber presentado el interesado su tarjeta sanitaria donde si figura el número del NIE y su pasaporte “X” e “Y”..

A este respecto, la Corporación Local se limita a indicar que “la actuación municipal en este asunto ha sido plenamente ajustada a derecho” e indicarse en informe adjunto que “...queda perfectamente ajustada a derecho la solicitud ... de certificación o tarjeta acreditativa de su inscripción en el Registro Central de Extranjeros, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución de consulta por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento...”.

Pues bien, teniendo en cuenta la Nota de la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento, así como la posterior Nota aclaratoria del propio Consejo, resulta que el Informe en cuestión emitido por dicho organismo no es vinculante sino que constituye una respuesta a las distintas consultas elevadas por los Ayuntamientos a través de la cual se traslada su parecer al respecto, haciendo una interpretación de la norma pero que en ningún caso viene a alterar el sentido del art. 16.2 f).

Por lo tanto, siguiendo dicha línea argumental, nada debería impedir al interesado acreditar su identidad mediante la presentación de un documento oficial expedido por la Administración, que contiene su NIE, junto con su pasaporte en vigor en el que se contiene una fotografía identificativa.

Debemos partir de que la facultad del gestor municipal a la hora de exigir la aportación de documentos a los vecinos tiene como única finalidad comprobar la veracidad de los datos consignados, lo que no significa la convalidación de ninguna actuación que pudiera ser declarada posteriormente irregular, y por tanto si éste cumple o no con su obligatoriedad de estar inscrito en el Registro Central de Extranjeros.

La facultad municipal de comprobación de los documentos que acrediten los datos del empadronamiento (como puede ser el documento nacional de identidad o pasaporte), deberá ejercitarse conforme al mismo criterio de exigir su aportación en la medida en que sea necesaria para adquirir la convicción de la veracidad de los datos consignados.

En la referida Resolución de 4 de Julio de 1997 se indica que el artículo 18.2 de la Ley de Bases del Régimen Local, refleja de forma clara y definitiva la separación, a estos efectos, entre las funciones que corresponden a los ayuntamientos y las que corresponden al Ministerio del Interior en relación con la residencia en España de ciudadanos extranjeros.

El control de la permanencia en España de estos ciudadanos extranjeros corresponde a dicho Ministerio y el Ayuntamiento ni interviene en la concesión de los permisos de residencia, ni es competente para controlarlos. Su obligación es reflejar en el Padrón el domicilio y las circunstancias de todas las personas que habitan en su término municipal.

Por la misma razón, un Ayuntamiento no debe controlar a través del Padrón la legalidad o ilegalidad del documento de identificación nacional o pasaporte o documento oficial expedido por las autoridades del país de origen que los sustituya y que haya sido aportado para cumplir con ese dato exigido en el artículo 16.2 f) de la Ley 7/1985.

Así, tratándose el caso que nos ocupa de extranjeros, la documentación específica que ha de aportarse es la que se señala en el art. 16.2 f), previamente trascrito.

Considerando cuanto antecede, esta Institución estima que la interpretación realizada por ese Ayuntamiento resulta excesivamente restrictiva pudiendo ésta provocar posteriores afecciones al ejercicio de determinados derechos por parte del ciudadano. Y es que decisión del Ayuntamiento de inscribir o no tiene enorme trascendencia, de forma que la denegación de la inscripción en el padrón municipal de habitantes impide adquirir la condición de vecino con los derechos y deberes previsto en el artículo 18 de la Ley de Bases de Régimen Local, y afecta al ejercicio de derechos fundamentales, como es el derecho de participación en condiciones de igualdad en los asuntos públicos o al ejercicio de derechos sociales.

Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente:

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA: al objeto de que se valore la oportunidad de acomodar la interpretación dada a las normas de empadronamiento a los criterios que han sido expuestos en la presente Resolución.“

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz