Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 10/2909 dirigida a Consejería de Economía, Innovación y Ciencia, Dirección General de Industria, Energía y Minas, Consejería de Salud, Secretaría General de Salud Pública y Participación
ANTECEDENTES
Como ya pusimos de manifiesto en nuestro Informe Anual correspondiente al ejercicio 2008 y reiteramos en el de 2009, una de las cuestiones que mayor número de quejas y denuncias concita entre la ciudadanía, dentro del ámbito de la energía eléctrica, es la ubicación de los centros de transformación eléctrica en el interior de edificios de viviendas.
En su mayor parte, las quejas recibidas en esta Institución hacen referencia a dos cuestiones distintas, aunque relacionadas entre sí. Por un lado, expresan el temor del vecindario colindante con el transformador por las consecuencias que para su salud pudieran tener las radiaciones electromagnéticas y, por otro lado, denuncian las molestias que soportan en sus viviendas, derivadas de dicha instalación eléctrica, y concretadas en ruidos, vibraciones y elevadas temperaturas.
De estas cuestiones, es la referida a los posibles efectos perjudiciales para la salud de los campos electromagnéticos la que presenta aspectos mas complejos y difíciles de solventar, dado que se trata de un tema en el que se deben confrontar los temores y recelos de las personas, que pueden ser más o menos fundados pero que están muy arraigados en la psique personal y social, con el único argumento de unos informes y estudios oficiales que, a la fecha actual, se caracterizan por carecer de unas bases científicas lo suficientemente sólidas coma para ofrecer evidencias irrefutables sobre la inocuidad o nocividad de tales emisiones.
A este respecto, en la tramitación de las quejas recibidas que hacen especial hincapié en esta cuestión de los posibles efectos nocivos para la salud de los aparatos transformadores eléctricos nos remitimos, en cuanto a posibles límites a las emisiones electromagnéticas, a un informe elaborado en mayo de 2001 por un Comité de Expertos Independientes, a encargo del Ministerio de Sanidad y Consumo, que señaló que la exposición a campos electromagnéticos, dentro de los límites establecidos en la Recomendación 1999/519/CE, del Consejo, de 12 de Julio de 1999, no ocasiona efectos adversos para la salud y que su cumplimiento es suficiente para garantizar la protección sanitaria de la ciudadanía.
No obstante, como señalábamos anteriormente, la falta de evidencias científicas, contrastadas por los organismos públicos competentes, que relacionen la aparición de determinadas enfermedades, y particularmente del cáncer, con las radiaciones electromagnéticas, no significa que haya quedado acreditado científicamente que dichas relaciones no existan. Sencillamente la cuestión sigue bajo investigación científica y a la espera de un pronunciamiento claro acerca de sus resultados.
Posiblemente sea esta situación de impasse, con ausencia de avances significativos en el ámbito científico en los últimos años que ratifiquen o desmientan los temores sobre la nocividad de estas emisiones, la que ha propiciado que la alarma social sobre esta cuestión no deje de crecer, influenciada notoriamente por la proliferación de informaciones en Internet que avalan las tesis más alarmistas, que consideran a las radiaciones electromagnéticas como fuente y origen de todo tipo de males y enfermedades, sin importar que dichas informaciones aparezcan por lo general en páginas web de dudosa procedencia y escasa fiabilidad.
Sin entrar en el debate acerca de la veracidad de tales informaciones, y atendiendo simplemente al más elemental principio de precaución o cautela, así como al principio de objetividad en la actuación administrativa, debemos poner de manifiesto la anomalía que supone la actual falta de una regulación normativa relativa a las limitaciones a la emisiones electromagnéticas de las instalaciones eléctricas, que contrasta con lo que ocurre con los campos electromagnéticos procedentes de emisiones radioeléctricas, cuyas limitaciones aparecen contempladas en el Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento que establece condiciones de protección del dominio público radioeléctrico, restricciones a las emisiones radioeléctricas y medidas de protección sanitaria frente a emisiones radioeléctricas.
Esta Institución no alcanza a entender las razones que justifican esta diferencia regulatoria, considerando que resultaría conveniente unificar criterios y normativas, estableciendo unos criterios limitativos de las radiaciones electromagnéticas en los casos de exposición a campos magnéticos de 50Hz, tomando como referencia, hasta que se conozcan los resultados de los estudios científicos en curso, los límites recomendados por el Consejo de la Unión Europea en 1999, que fijaba un valor máximo de 100 micro Teslas para una exposición a campos magnéticos de 50 Hz. del público en general durante las 24 horas del día.
Somos conscientes de que una regulación como la que propugnamos plantea numerosas dudas en cuanto al ámbito competencial de las Administraciones andaluzas. En todo caso, sí consideramos que las autoridades andaluzas podrían impulsar a través de los organismos de coordinación pertinentes iniciativas para la aprobación de una normativa estatal de este tipo.
Teniendo en cuenta todo lo anteriormente expuesto, esta Institución estima oportuno iniciar de oficio expediente de queja, de conformidad con el art. 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, y dirigir a la Consejería de Salud y a la Consejería de Economía, Innovación y Ciencia, de acuerdo con la posibilidad contemplada en el art. 29 de la citada Ley, la siguiente Resolución:
CONSIDERACIONES
Primera.-De los riesgos derivados de la contaminación electromagnética
Sobre este particular, desde esta Institución consideramos conveniente citar algunas cuestiones mencionadas en la Resolución del Parlamento Europeo, de 2 de abril de 2009, sobre las consideraciones sanitarias relacionadas con los campos electromagnéticos (CEM).
La citada Resolución pone de manifiesto el incremento de la controversia en la comunidad científica sobre los posibles riesgos para la salud debidos a los CEM y, a estos efectos, destaca el dato de que, pese a la ausencia de conclusiones formales de la comunidad científica sobre los efectos de tales campos, ello no ha impedido que algunos gobiernos nacionales o regionales, no sólo hayan fijado límites máximos de exposición a estos campos electromagnéticos siguiendo la Recomendación de la Comisión Europea de 1999, a diferencia de lo ocurrido en nuestro País, sino que además en nueve de estos Estados miembros de la Unión Europea-dichos límites, denominados preventivos, resultan ser notoriamente inferiores a los que figuraban en la Recomendación de la Comisión Europea.
Como consecuencia de ello, la Resolución del Parlamento Europeo concluye instando a la Comisión a que revise el fundamento científico y la adecuación de los límites de CEM fijados en la Recomendación 1999/519/CE, informando al respecto al Parlamento.
El Parlamento europeo ha pedido en su Resolución que se preste especial atención a los efectos biológicos cuando se evalúe el posible impacto sobre la salud de las radiaciones electromagnéticas, “especialmente si se tiene en cuenta que algunos estudios han detectado que radiaciones de muy bajo nivel ya tienen efectos muy nocivos”.
Igualmente, pide a los Estados miembros que junto con los operadores del sector pongan a disposición del público mapas de exposición de las instalaciones de líneas de alta tensión, de radiofrecuencias y microondas, y que dicha información se exponga en una página de Internet para su fácil consulta por el público, y que se divulgue a través de los medios de comunicación.
También ha instado a la Comisión y a los Estados miembros para que aumenten las convocatorias públicas para investigar los efectos nocivos de la multiexposición a diferentes fuentes de CEM, en particular cuando atañe a la población infantil.
Igualmente ha pedido al Consejo y a la Comisión que, en coordinación con los Estados miembros y el Comité de las Regiones, promueva el establecimiento de una norma única para reducir al mínimo la exposición de los vecinos en caso de ampliación de la red de líneas eléctricas de alta tensión.
Asimismo, el Parlamento ha manifestado su profunda preocupación por el hecho de que las compañías de seguros tiendan a excluir la cobertura de los riesgos vinculados a los CEM de las pólizas de responsabilidad civil, “lo que significa claramente que las aseguradoras europeas ya están aplicando su propia versión del principio de cautela”.
Segunda.- De la competencia de la C.A. Andaluza en relación a los límites de exposición para la protección sanitaria
Como hemos indicado anteriormente, se plantean importantes dudas en cuanto a la posible competencia autonómica para dictar normas en relación a los límites de exposición a campos electromagnéticos para la protección sanitaria de la población.
No obstante, encontramos algunos fundamentos estatutarios que pudieran amparar tal pretensión. En este sentido, si bien al Estado corresponde aprobar la normativa básica, en virtud del artículo 149.1.16 de la Constitución (Bases y coordinación general de la sanidad), el artículo 55.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía reconoce a la Comunidad Autónoma la competencia compartida en materia de sanidad interior y, en particular, entre otros, la ordenación y la ejecución de las medidas destinadas a preservar, proteger y promover la salud pública en todos los ámbitos.
Según doctrina del Tribunal Constitucional, «la finalidad perseguida por la Constitución al conferir a los órganos generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases de una materia es asegurar, en aras de intereses generales superiores a los de las respectivas Comunidades Autónomas, un común denominador normativo, a partir del cual pueda cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia en cuestión le ha sido asignado por la Constitución y su propio Estatuto». No obstante, también ha declarado el Alto Tribunal que la ausencia de legislación estatal postconstitucional en materias básicas no puede privar de sus competencias estatutarias a las Comunidades Autónomas, considerado posible que las Comunidades Autónomas regulen una materia aun cuando las Cortes Generales no hayan elaborado las normas básicas a las que los Estatutos se refieren.
En consecuencia, a falta de una normativa básica estatal relativa a las medidas de protección sanitaria frente a las emisiones electromagnéticas -que no puede suponer un impedimento para el ejercicio de las competencias autonómicas-, entendemos que nada obstaría a una regulación andaluza al respecto, de aplicación a las instalaciones eléctricas cuya autorización y/o supervisión corresponde a la Comunidad Autónoma.
En cualquier caso, si desde la Administración andaluza se defendiera la preferencia de la normativa estatal y la necesidad de esperar a dicha regulación, sería conveniente que desde la Comunidad Autónoma se impulsaran iniciativas para la aprobación de una normativa estatal sobre límites de exposición a campos electromagnéticos generados por instalaciones eléctricas, a través de los organismos de coordinación pertinentes.
En relación al contenido de dicha regulación normativa cabría la posibilidad de acogerse a los mismos límites de seguridad establecidos mediante las restricciones básicas y niveles de seguridad del Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre, o bien, fijar otros límites de exposición “preventivos” al modo que vienen haciendo otros Estados miembros de la Unión Europea.
Tercera.- De la autorización e inspección de las instalaciones eléctricas en relación con los límites de exposición
Sin perjuicio de lo anterior, para el caso de que la Comunidad Autónoma estimase más oportuno esperar a la normativa básica estatal de los límites de exposición a las emisiones electromagnéticas, consideramos que podría recogerse en una normativa autonómica todos aquellos aspectos procedimentales relacionados con la puesta en marcha y la supervisión de las instalaciones eléctricas, con referencia a los límites recomendados por el Consejo de Ministros de Sanidad de la Unión Europea (Recomendación 1999/581/CE).
A este respecto, estimamos conveniente transcribir aquí algunas previsiones del Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre, que pudieran resultar de aplicación a los expedientes de instalación, ampliación, traslado y puesta en funcionamiento de instalaciones eléctricas:
«Artículo 8. Determinados requisitos para la autorización, criterios de planificación e instalación de estaciones radioeléctricas.
1. Los operadores que establezcan las redes o presten los servicios que se relacionan a continuación deberán presentar un estudio detallado, realizado por un técnico competente, que indique los niveles de exposición radioeléctrica en áreas cercanas a sus instalaciones radioeléctricas fijas en las que puedan permanecer habitualmente personas. (...) El citado estudio será presentado ante el Ministerio de Ciencia y Tecnología, incorporado en el proyecto o propuesta técnica necesarios para solicitar la autorización de las instalaciones radioeléctricas (...).
2. Los operadores y titulares de licencias individuales a los que se refiere el apartado 1 presentarán, simultáneamente y de manera complementaria al estudio citado en dicho apartado, un proyecto de instalación de señalización y, en su caso, vallado que restrinja el acceso de personal no profesional a zonas en las que pudieran superarse las restricciones establecidas en el anexo II. Dicha señalización o vallado deberá estar instalado de manera previa a la puesta en servicio de la instalación radioeléctrica. (...) 5. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado primero de este artículo, la aprobación definitiva de las instalaciones estará condicionada a la no superación de los límites de exposición recogidos en el anexo II de este Reglamento.
6. No podrán establecerse nuevas instalaciones radioeléctricas o modificarse las existentes cuando su funcionamiento pudiera suponer que se superen los límites de exposición recogidos en el anexo II de este Reglamento.
7. En la planificación de las instalaciones radioeléctricas, los titulares de las mismas deberán tener en consideración, entre otros criterios, los siguientes:
a. La ubicación, características y condiciones de funcionamiento de las estaciones radioeléctricas deben minimizar los niveles de exposición del público en general a las emisiones radioeléctricas con origen tanto en éstas como, en su caso, en los terminales asociados a las mismas, manteniendo una adecuada calidad del servicio. (...)
c. La compartición de emplazamientos podría estar condicionada por la consiguiente concentración de emisiones radioeléctricas.
d. De manera particular, la ubicación, características y condiciones de funcionamiento de las estaciones radioeléctricas debe minimizar, en la mayor medida posible, los niveles de emisión sobre espacios sensibles, tales como escuelas, centros de salud, hospitales o parques públicos.
Artículo 9. Inspección y certificación de las instalaciones radioeléctricas.
1. Será requisito previo a la utilización del dominio público radioeléctrico por parte de los operadores a los que se refiere el apartado 1 del artículo 8 la inspección o reconocimiento satisfactorio de las instalaciones por los servicios técnicos del Ministerio de Ciencia y Tecnología (...).
3. Los servicios técnicos del Ministerio de Ciencia y Tecnología elaborarán planes de inspección para comprobar la adaptación de las instalaciones a lo dispuesto en este Reglamento.
Asimismo, los operadores a los que se refiere el apartado 1 del artículo 8 deberán remitir al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, en el primer trimestre de cada año natural, una certificación emitida por un técnico competente de que se han respetado los límites de exposición establecidos en el anexo II durante el año anterior. Este ministerio podrá ampliar esta obligación a titulares de otras instalaciones radioeléctricas.»
Siguiendo los criterios establecidos por el Real Decreto 1066/2001, podrían recogerse las siguientes obligaciones y trámites con relación a las instalaciones eléctricas:
- presentar junto con el proyecto necesario para la puesta en marcha de la instalación eléctrica un estudio detallado, realizado por profesional competente, que indique los niveles de exposición electromagnética en áreas cercanas a dicha instalación en las que puedan permanecer habitualmente personas.
- presentar complementariamente un proyecto de instalación de señalización y, en su caso, vallado, que restrinja el acceso de personal no profesional a zonas en las que se superasen los límites de exposición a los CEM.
- condicionar la aprobación definitiva de la instalación eléctrica a la no superación de los límites de exposición a CEM.
- exigencia preceptiva, con carácter previo a la puesta en marcha, reforma, modificación o ampliación de las instalaciones eléctricas, de inspección o reconocimiento de las mismas, con el fin de comprobar que se ajustan a las condiciones previamente autorizadas, o bien, en función de las características de las instalaciones o por razones de eficacia pueda sustituirse la inspección previa por una certificación expedida por técnico competente.
- no autorizar el establecimiento de nuevas instalaciones eléctricas o la modificación de las existentes cuando pudiera suponer que se superen los límites de exposición a CEM.
- la compartición o cercanía de emplazamientos podría estar condicionada por la consiguiente concentración de emisiones electromagnéticas.
- los planes de inspección podrían incluir la comprobación de la adaptación de las instalaciones a lo dispuesto en la normativa que pudiera aprobarse sobre límites de exposición para protección sanitaria de la población.
- establecer la obligación por parte de las empresas titulares de las instalaciones de remitir al organismo competente, en el primer trimestre de cada año natural, una certificación emitida por profesional competente en la que conste que se han respetado, durante el año anterior, los límites de exposición que se aprueben.
- recoger una previsión relativa a los efectos sobre la contaminación electromagnética, en el supuesto de ubicación de varias instalaciones eléctricas de diferentes titulares dentro de un mismo o cercano emplazamiento, de modo que debieran facilitarse mutuamente los datos técnicos necesarios para realizar el estudio del conjunto de instalaciones.
Cuarta.- De la ubicación de las instalaciones eléctricas, en especial, de los centros de transformación
Debemos partir de que la existencia de transformadores ubicados en el interior de edificios destinados a un uso residencial, y cuya finalidad es distribuir energía eléctrica al vecindario del propio edificio e incluso de edificios colindantes, se encuentra amparada por el vigente ordenamiento jurídico que expresamente autoriza la existencia de este tipo de instalaciones eléctricas.
Así, según la Instrucción Técnica Complementaria MIE RAT 14 (Orden de 6 de julio de 1984):
«Las instalaciones eléctricas de interior podrán estar situadas en:
a. Edificios destinados a alojar en su interior estas instalaciones e independientemente de cualquier local o edificio destinado a otros usos.
Estos edificios podrán tener paredes colindantes con edificios, locales o recintos destinados a almacenes, talleres, servicios, oficinas, etc., afectos al servicio de la instalación, o a viviendas del personal de servicio, si lo hubiere. en estos casos, el local destinado a albergar la instalación eléctrica, tendrá entradas para personal y equipos, independientes de las de otros locales.
b. Locales o recintos destinados a alojar en su interior estas instalaciones, situados en el interior de edificios destinados a otros usos.»
No obstante, debemos destacar que la redacción trascrita responde a una modificación operada por Orden de 27 de noviembre de 1987, pero que, inicialmente, la redacción hacía referencia a una distancia mínima de 3 metros con otros locales o edificios destinados a otros usos.
Sin perjuicio de que se trata de una normativa estatal, en ejercicio de su competencia para establecer los requisitos mínimos de calidad y seguridad que han de regir el suministro de energía eléctrica (artículo 3.1.i de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico), estimamos que no iría en contra de la misma la aprobación de una disposición autonómica que regulase las condiciones de estas instalaciones eléctricas, de forma que se estipule la conveniencia de ubicar estos aparatos en dependencias específicas destinadas exclusivamente a tal fin, y del modo que se minimizasen los efectos de ruidos, temperatura y emisiones electromagnéticas derivados de las mismas.
En este sentido ya nos pronunciamos en el Informe Anual al Parlamento correspondiente al año 2008, no ya por los miedos que la población andaluza traducía en sus quejas respecto a los posibles efectos sobre la salud de los CEM, sino especialmente para evitar nuevas afecciones al vecindario colindante con tales instalaciones.
La razón no es otra que la constatación de que, a pesar de que una instalación (particularmente un transformador) cumpla con todas las prescripciones técnicas legalmente exigibles, por regla general produce ruidos o vibraciones en las viviendas colindantes que, en bastantes ocasiones, superan los establecidos como permitidos por la legislación de protección contra la contaminación acústica, o genera temperaturas excesivamente elevadas.
Igualmente, de la misma forma que para las instalaciones radioeléctricas se han establecido como “espacios sensibles” escuelas, centros de salud, hospitales o parques públicos, a efectos de minimizar los niveles de emisión sobre los mismos (artículo 8.7.d del Real Decreto 1066/2001), podría estudiarse la conveniencia de establecer mediante norma autonómica la misma limitación para las instalaciones eléctricas.
Teniendo en cuenta estas consideraciones, de acuerdo con la posibilidad contemplada en el art. 29 de la citada Ley, emitimos la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA 1: para que se apruebe una normativa autonómica que regule los límites a las emisiones electromagnéticas derivadas de instalaciones eléctricas o, en su defecto, se impulsaran las iniciativas, a través de los organismos de coordinación pertinentes, para la aprobación de una normativa estatal al respecto.
SUGERENCIA 2: para que, en todo caso, se regulen los requisitos que garanticen la protección sanitaria en relación con los límites de exposición a los CEM, dentro de los trámites para la puesta en marcha, reforma, modificación o ampliación, e inspección de las instalaciones eléctricas y, en concreto, los siguientes:
- presentar junto con el proyecto necesario para la puesta en marcha de la instalación eléctrica un estudio detallado, realizado por profesional competente, que indique los niveles de exposición electromagnética en áreas cercanas a dicha instalación en las que puedan permanecer habitualmente personas.
- presentar complementariamente un proyecto de instalación de señalización y, en su caso, vallado, que restrinja el acceso de personal no profesional a zonas en las que se superasen los límites de exposición a los CEM.
- condicionar la aprobación definitiva de la instalación eléctrica a la no superación de los límites de exposición a CEM.
- exigencia preceptiva, con carácter previo a la puesta en marcha, reforma, modificación o ampliación de las instalaciones eléctricas, de inspección o reconocimiento de las mismas, con el fin de comprobar que se ajustan a las condiciones previamente autorizadas, o bien, en función de las características de las instalaciones o por razones de eficacia pueda sustituirse la inspección previa por una certificación expedida por técnico competente.
- no autorizar el establecimiento de nuevas instalaciones eléctricas o la modificación de las existentes cuando pudiera suponer que se superen los límites de exposición a CEM.
- la compartición o cercanía de emplazamientos podría estar condicionada por la consiguiente concentración de emisiones electromagnéticas.
- los planes de inspección podrían incluir la comprobación de la adaptación de las instalaciones a lo dispuesto en la normativa que pudiera aprobarse sobre límites de exposición para protección sanitaria de la población.
- establecer la obligación por parte de las empresas titulares de las instalaciones de remitir al organismo competente, en el primer trimestre de cada año natural, una certificación emitida por profesional competente en la que conste que se han respetado, durante el año anterior, los límites de exposición que se aprueben.
- recoger una previsión relativa a los efectos sobre la contaminación electromagnética, en el supuesto de ubicación de varias instalaciones eléctricas de diferentes titulares dentro de un mismo o cercano emplazamiento, de modo que debieran facilitarse mutuamente los datos técnicos necesarios para realizar el estudio del conjunto de instalaciones.
SUGERENCIA 3: para que se establezcan limitaciones a la ubicación de centros de transformación eléctrica, especialmente en “zonas sensibles” como escuelas, centros de salud, hospitales o parques públicos, así como la conveniencia de ubicar estos aparatos en dependencias específicas destinadas exclusivamente a tal fin y alejadas de edificios y locales destinados a otros fines.
José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz
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