Incumplimiento de convenio urbanístico y de contrato de permuta de terrenos

ANTECEDENTES

1. El Ayuntamiento firmó una propuesta de Convenio Urbanístico en 2004 sobre un terreno de 1.968,44 m² de la titularidad del Sr. ..., situado en suelo calificado como zona verde, por una parcela municipal de 1.000 m², situada en el Plan Parcial 5, más una opción preferencial de compra de otra parcela municipal de 500 m² situada en el mismo Plan Parcial. Este Convenio fue aprobado en sesión plenaria de 29 de Octubre del 2004, sin que, con respecto al mismo, se realizara ningún trámite posterior.

Posteriormente, el 22 de Marzo del 2005 se firma otra propuesta de permuta consistente en que el Sr. ... permuta otra parcela de su propiedad de 150 m² a cambio del valor de los gastos de urbanización de la parcela de 500 m² del anterior convenio, sobre la que poseía la mencionada opción preferencial de compra. Además, en compensación por esta permuta, se le hace entrega por parte municipal, con fecha de 1 de Febrero del 2006, de 15.000 euros.

A resultas de esta última operación, entendemos que lo que viene a añadirse es el reconocimiento de que, cuando se urbanice el Plan Parcial, si los herederos del fallecido desean ejercer la opción de compra sobre la parcela de 500 m², el Ayuntamiento tiene que entregarla urbanizada y sin coste alguno para el adquirente, pues los gastos de urbanización han sido sufragados previamente.

En todo caso, los firmantes de la queja [herederos del Sr. ...] dicen desconocer que hubiera sido percibida por el Sr. ... la cantidad de 15.000 euros por el concepto mencionado.

Hasta aquí lo informado sobre el contenido económico de las permutas realizadas.

2. En cuanto a la tramitación y ejecución de lo establecido en estos convenios en el marco del plan urbanístico de referencia, en el informe del Ayuntamiento se nos dice que el desarrollo del PP-5 ha sufrido retrasos debido a que se han encontrado obstáculos no imputables al Ayuntamiento, siendo aprobado el proyecto de reparcelación el 22 de Diciembre del 2009 e inscribiéndose las fincas en el Registro de la Propiedad con fecha 17 de Agosto de 2010.

Las dos parcelas objeto de la permuta provienen de la cesión obligatoria recogida en el art. 51.c) de la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA), formando, por tanto, parte del patrimonio público del suelo, con la consecuencia de que su destino no puede ser otro que el fijado en el art. 75 LOUA.

En relación con esta última información, nos dice esa Alcaldía Presidencia en su informe, que llevar a cabo esta permuta suele ser complejo, por cuanto tienen que contar con el visto bueno de la Administración Autonómica y ésta “impugna jurisdiccionalmente acuerdos similares que afectan al patrimonio público de suelo”.

Ante ello, cree esa Alcaldía que es preferible evitar, por las dos partes, acudir a un procedimiento judicial y, en su lugar, continuar con la tramitación del expediente, teniendo en cuenta que, además, tienen conocimiento de que se está tramitando una modificación de la LOUA “que es posible que nos permita concluir satisfactoriamente para ambas partes estos expedientes”.

CONSIDERACIONES

No cabe duda de que la gestión del urbanismo concertado es compleja y, en el desarrollo y ejecución del planeamiento, surgen no pocos problemas de índole jurídico-técnico, sin perjuicio de los que, con frecuencia, aparecen en el curso de la ejecución del planeamiento de naturaleza fáctica.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa no hemos podido verificar cuáles son los retrasos u obstáculos ajenos al Ayuntamiento que han llevado a dilatar durante tanto tiempo la tramitación del planeamiento.

De hecho, en cuanto al único obstáculo que se menciona (la necesidad de “contar con el visto bueno previo de la Administración Autonómica”), esta Institución discrepa de la valoración que hace ese Ayuntamiento, por cuanto creemos que el control de la Administración Autonómica lo que trata de evitar, lógicamente, es que el patrimonio público del suelo se use y destine para fines no previstos en la Ley.

Por tanto, un Ayuntamiento que sea respetuoso con la LOUA y demás normativa urbanística de aplicación, no debe ver un obstáculo en tal intervención, sino una garantía para la actuación del mismo y para la propia ciudadanía, en el sentido de que el patrimonio del suelo va a cumplir la misión para la que se crea.

Y, ni que decir tiene que la posible intervención de la Administración Autonómica en un posible control de legalidad de los convenios no tiene por qué retrasar su ejecución. Ésta sí tendría lugar si se produjera una impugnación jurisdiccional que diera lugar al correspondiente proceso.

Llegados a este punto, resulta evidente que la Comunidad Autónoma habitualmente sólo procedería a impugnar un convenio si tiene la certeza, o el convencimiento, de que éste puede vulnerar la normativa urbanística. En tal caso, y aun más si una sentencia judicial confirmara la ilegalidad del convenio, el responsable de los retrasos, disfuncionalidades y daños patrimoniales que, en su caso, se puedan generar no sería otro que el propio Ayuntamiento, que habría impulsado y aprobado un acuerdo ilegal posteriormente anulado por los tribunales.

Es decir, es muy necesario distinguir, sobre todo cuando se habla de responsabilidad patrimonial, de lo que son retrasos provocados por incidencias imprevisibles, o de muy difícil previsión, en una operación urbanística (los efectos de la crisis económica, la desaparición jurídica de una entidad que sea parte en los convenios filmados, cargas jurídicas desconocidas y de muy difícil conocimiento previo sobre los inmuebles a la hora de firmar tales convenios, etc), de aquellos otros que puedan tener su origen en un inadecuado análisis de la viabilidad jurídica, técnica o económica del modelo de financiación y ejecución del planeamiento, o que vengan motivados por acuerdos cuya posible ilegalidad se podría haber evitado, fácilmente, con un asesoramiento mínimo previo, dada la amplia experiencia que, avalada por abundante jurisprudencia, existe en nuestro país sobre la figura jurídica del convenio urbanístico y, en general, del urbanismo concertado.

Desde luego, si como consecuencia del funcionamiento anormal de los servicios públicos se originara una lesión o daño que reuniera todos los requisitos para dar origen a un supuesto de responsabilidad patrimonial, el Ayuntamiento, previa incoación del oportuno expediente contradictorio de responsabilidad, se vería obligado a asumir tal responsabilidad, sin perjuicio de repercutir ésta en los miembros del gobierno municipal y en el personal funcionario que hubiera participado en la confección y aprobación de los convenios, si se dan los requisitos legales para la exigencia de tal responsabilidad.

A tal efecto, cabe citar abundante jurisprudencia que avala que el incumplimiento de un convenio urbanístico, aunque no haya sido válidamente aprobado y, por ello, no vincule al planificador o gestor urbanístico, ciertamente puede generar consecuencias indemnizatorias (Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sentencia de 30 de Junio de 2008, RJ\2008\3330). Y llega a hablarse, en el caso de otra sentencia de la misma Sala, RJ\2004\2399, de enriquecimiento sin causa por la apropiación de parcela sin compensación alguna. En parecidos términos se han pronunciado igualmente las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de Extremadura (RJCA\2002\883, Sentencia núm. 1441/2002, de 24 de Julio), del País Vasco (RJCA\2003\761, Sentencia núm. 111/2003, de 6 de Febrero) o de Islas Canarias (RJCA\2009\526, Sentencia núm. 76/2009, de 19 de Enero).

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber legal de observar, en todo caso, los principios de eficacia, seguridad jurídica y confianza legítima que deben estar presentes en toda actuación administrativa, de acuerdo con lo establecido, entre otros, en los arts. 9.3 y 103.1 de la Constitución, y art. 3 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, habida cuenta de que, en todo caso, dos propuestas de convenio (no tenemos certeza de que se firmaran, asimismo, los convenios, aunque es posible que sí, pues al menos en uno de ellos se abonó, al parecer, la cantidad de 15.000 euros) firmadas hace aproximadamente siete años y que tuvieron como consecuencia que bienes de titularidad del fallecido Sr. ... y, posteriormente, de sus herederos, dejaran de estar disponibles al no poder ser utilizados u objeto de transacción alguna, si no es de conformidad con las previsiones del planeamiento urbanístico de aplicación.

Siendo así que, el propio Ayuntamiento, que impulsa las propuestas y, en su caso, firma y autoriza uno de los convenios, o al menos una de las permutas, parece dudar de la legalidad de tales acuerdos o, al menos, muestra su preocupación por una posible impugnación de la Administración Autonómica, lo que le lleva a suspender «de facto» la tramitación de los expedientes.

RECOMENDACIÓN 1: de que adopten las medidas oportunas para que, si los fines de interés público continúan justificando las previsiones del planeamiento urbanístico en el suelo donde están situadas las parcelas y, en aras a su ejecución, se consideraran adecuadas las propuestas de convenio firmadas, se impulse la tramitación de los correspondientes expedientes, siempre y cuando no vulneren lo establecido en la LOUA y, singularmente, las previsiones de sus arts. 51.C), 72.b) y 75.

RECOMENDACIÓN 2: para que, en caso contrario, se adopten las medidas oportunas para que, previos los trámites legales oportunos, se dejen sin efecto las propuestas de convenios o, en su caso, la permuta realizada y se incoe, de oficio o a instancia de parte, el correspondiente expediente de responsabilidad patrimonial si, como consecuencia de dejar sin efecto la mencionada propuesta y permuta, se ha causado un daño patrimonial a los herederos del Sr. ..., lógicamente siempre y cuando se den los requisitos de indemnización del art. 139 LRJPAC.

Ello, sin perjuicio de las responsabilidades que se puedan derivar al Equipo de Gobierno municipal y/o los concejales y funcionarios, si nos encontramos ante del supuesto del art. 145 de la citada Ley procedimental, así como del art. 78 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

RECOMENDACIÓN 3: con objeto de que se adopten las medidas oportunas para acreditar, ante los herederos del Sr. ..., que, efectivamente y como consecuencia de la permuta realizada, fue abonada la cantidad de 15.000 euros.

RECOMENDACIÓN 4: para que se den las instrucciones oportunas a fin de que:

a) Se nos envíe copia de los informes jurídicos y técnicos que avalaron la firma de las propuestas de convenio y de la permuta realizada.

b) Se nos informe del destino urbanístico de los terrenos que se ofertaron al Sr. ... a cambio de los terrenos que poseía, ubicados en el espacio destinado a zona verde en el Plan, así como de la calificación de los que terrenos por los que se permutaba aquél.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz