Incremento retribuciones empleados públicos

ANTECEDENTES

Por esta Institución se tramita expediente de queja promovido por funcionarias del Ayuntamiento de Villanueva del Ariscal, en relación con la impugnación presentada al Presupuesto Municipal de 2011, al incrementar las retribuciones de varios trabajadores sin realizar valoración alguna de los puestos de trabajo y con omisión de la negociación con los representantes de los trabajadores.

1.   

Aprobación inicial del Presupuesto Local (ejercicio 2011)

Por el Ayuntamiento de Villanueva del Ariscal, mediante acuerdo plenario de fecha 24 de febrero de 2011, se aprobó inicialmente el Presupuesto Municipal General para el ejercicio de 2011, que las interesadas consideran que se ha llevado a efecto con vulneración de los derechos de los trabajadores de la entidad al aprobarse un incremento salarial, sin llevar a cabo la valoración previa de los puestos de trabajo (de un total de cincuenta y siete empleados que componen la plantilla municipal), como también con omisión de la negociación colectiva con los representantes sindicales.

Asimismo, las interesadas manifiestan que en el trámite de acceso al expediente administrativo del referido Presupuesto Municipal comprobaron que en el mismo no constaba el Anexo de Personal ni la Relación de Puestos de Trabajo (RPT).

Por otra parte, y respecto a la Memoria de Alcaldía e Informe de Intervención, que recogemos en los párrafos siguientes, las interesadas afirman que se han hecho con posterioridad al acuerdo plenario y como consecuencia de la actuación de esta Institución, con antefechado de los mismos como cabe deducir del acta correspondiente al acuerdo plenario de 28-3-2011.

2. Documental.

De la información que recabamos de la entidad local y, aportada por la misma, destacamos lo siguiente:

a) De la Memoria de Alcaldía.

Las retribuciones del personal se han determinado con arreglo a la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2011 (Ley  39/2010, de 22 de Diciembre).  Sin embargo, el complemento específico de algunos empleados se han ajustado a las condiciones particulares de los puestos de trabajo, haciendo un estudio analítico y comparativo de las retribuciones del personal y de las funciones realizadas por cada uno de ellos.

En general, se ha valorado la titulación, funciones y grado de responsabilidad, con relación a otros puestos con mayor asignación en el complemento específico, con el objetivo de equiparar retribuciones.

El Ayuntamiento remite a un momento posterior la valoración global y definitiva de la totalidad de los puestos de trabajo, con arreglo a criterios objetivos y técnicos, y con participación de los trabajadores y sus representantes.

b) Del Informe de la Intervención Municipal.

El informe, que reproduce en parte el Informe de la Alcaldía, matiza que en materia retributiva, la citada Ley 39/2010 establece que no podrá experimentar ningún incremento a las vigentes en el ejercicio anterior, salvo las adecuaciones retributivas imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo.

Tras un análisis comparativo de las retribuciones del personal y atendiendo a las funciones adscritas a cada puesto de trabajo, se incrementa el complemento específico de algunos puestos de trabajo.

Por la Intervención se reitera la conveniencia de realizar una valoración técnica global por personal profesional y cualificado de la Administración Local

CONSIDERACIONES

Vistos los antecedentes anteriores caben hacer una consideración previa sobre la documentación complementaria de acompañamiento al presupuesto así como otras sobre el fondo de la cuestión planteada (adecuaciones retributivas de determinados puestos de trabajo) así como con el procedimiento llevada a cabo (negociación colectiva de la adecuación retributiva).

a) Documentación complementaria a la aprobación del presupuesto municipal.

El artículo 168.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por  el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley  Reguladora de las Haciendas Locales establece la documentación que ha de acompañar al presupuesto general de la Entidad. Debe entenderse que tales documentos no son un simple trámite formal, sino que constituyen la expresión y justificación de las causas que han conducido a cifrar el presupuesto en las cantidades con que aparece.

Entre dichos documentos se encuentra el “Anexo de personal de la Entidad Local”, en que se han de relacionar y valorar los puestos de trabajo existentes en la misma, de forma que se dé la oportuna correlación con los créditos para personal incluidos en el presupuesto.

Dicho anexo, y su correspondiente valoración, al parecer no constaba en el expediente del Presupuesto aprobado por el Pleno de la Entidad Local, sin que este extremo haya sido desvirtuado por la información local.

b) En relación a la adecuación retributiva y su instrumentación.

1.  Incremento salarial personal sector público ejercicio 2011.

La citada Ley 39/2010, de 22 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2011, en su art. 22 apartado Dos, impone una limitación en materia de retribuciones del personal al servicio del sector público al disponer que no podrán experimentar ningún incremento respecto a las fijadas a 31 de Diciembre de 2010 (matizando que una vez aplicada la reducción fijada en el mes de junio por Real Decreto-Ley 8/2010), sin perjuicio de “las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo”, advirtiendo a continuación que “los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos deberán  experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables las cláusulas que establezcan cualquier tipo de incremento” (apartados ocho y nueve del art. 22).

A este respecto cabe añadir que el Real Decreto-Ley 20/2011, de 30 de Diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, de aplicación a las Corporaciones Locales y Organismos de ellas dependientes, establece idéntica limitación retributiva, excepciones y advertencias a este respecto (art. 2).

En consecuencia, y como ya sucedió en el ejercicio de 2011,  a partir del  1 de Enero de 2012, dicho capítulo no podrá experimentar ningún incremento en las cuantías de las retribuciones ni de la masa salarial, en su caso, con referencia a las establecidas en la Ley 39/2010, de 22 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011 (artículo 2. Dos).

2. La adecuación retributiva y las relaciones de puestos de trabajo (RPT).

De la información facilitada por las partes en el expediente de queja, se confirma que no existe relación de puestos de trabajo u otro instrumento equivalente, ya que el documento acreditado por el Secretario de la Corporación se corresponde con la plantilla orgánica municipal. No obstante, el informe emitido por la Intervención de Fondos destaca que “lo deseable y previsto” es realizar una valoración técnica global (de los puestos de trabajo) por personal profesional y cualificado de la Administración Local.

En cualquier caso, y con independencia de si el presupuesto se acompañaba o no de la relación del personal, entendemos necesaria la aprobación de la relación de puestos de trabajo (RPT) o del instrumento de estructuración similar, siendo este el cauce necesario para la ordenación del personal de la entidad local en orden a la adecuación de las estructuras organizativas y características de los puestos de trabajo a las demandas generadas por la actividad administrativa municipal.

A través de la relación de puestos de trabajo se racionaliza y ordena la función pública, determina sus efectivos reales de personal de acuerdo con las necesidades de organización y de los servicios, trazando previsiones para su evolución futura, así como precisando los requisitos exigidos para su desempeño y clasifica y valora cada uno de ellos, conforme a las previsiones legales establecidas en el artículo 16 de la Ley 30/1984, de 2 de Agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, precepto que tiene carácter básico del régimen estatutario de los funcionarios públicos, que tiene su correspondiente traslación en el ámbito local en virtud de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local y el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril. 

No obstante el ejercicio de dicha potestad municipal ha de ajustarse al marco jurídico establecido en las normas de empleo público como son los arts. 69.1 y 72 y 74 del Estatuto Básico del Empleado Público de 2007; arts. 16 y 26 La Ley 30/1984, de 2 de Agosto; arts. 22.2 y 90.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local y el art. 129.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.

En base a ello, la planificación de los recursos humanos de las entidades locales -y la de cualquier Administración Pública -, deberá contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad, siendo competencia del Pleno Municipal, la aprobación de plantillas y relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos de estructuración y sus modificaciones.

Por otro lado, si bien cabe inferir de la información aportada que la modificación de determinados complementos específicos tiene el “carácter singular y excepcional” marcado por la citada disposición legal, no cabe deducir lo mismo respecto a si dicha adecuación resulta “imprescindible” por alguno de los supuestos taxados en la misma (“por el contenido de los puestos de trabajo,  por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el  grado de consecución de los objetivos fijados al mismo”), pues dicha justificación no parece haberse plasmado en ninguna documentación al respecto.

c) Las adecuaciones retributivas y la negociación colectiva.

1. La exigencia de negociación colectiva en las adecuaciones retributivas.

Siguiendo las previsiones del Estatuto Básico del Empleado Público de 2007, (ar. 31.1.) conviene recordar que los empleados públicos tienen derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional para la determinación de sus condiciones de trabajo.

A esos efectos, se constituirá Mesa de Negociación en las que estarán legitimados para estar presentes, por una parte, los representantes de la Administración Local, y por otra los representantes de los empleados municipales (Delegados o y Juntas de Personal) (art 34).

Entre las materias objetos de negociación, se encuentras la aplicación del incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que se establezca en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y de las Comunidades Autónomas así como la determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios (art, 37.1.a) y b)Ha de tenerse en cuenta que en los últimos años, distintos Tribunales Superiores de Justicia e incluso el Tribunal Supremo ha resuelto la anulación de presupuestos municipales al apreciar la omisión de la negociación colectiva en relación a la modificación de la relación de puestos de trabajo, de la que la plantilla de personal y el presupuesto son el reflejo presupuestario.

Tras la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, se atribuye a dichos órganos el derecho de negociación, con exclusión de las materias donde la Administración ejercitase sus potestades de organización (entre las que se incluía las Relaciones de Puestos de Trabajo). En la práctica, algunas Administraciones llevaban a cabo la negociación de las RPT (sin estar obligadas jurídicamente a ello) y otras se limitaban a informar o dar cuenta a los órganos de representación sindical del borrador de RPT e informarle de su aprobación.

Pues bien, el Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Ley 7/2007 introdujo un inciso de grandes consecuencias, constituido por el artículo 37.2.a) que dispone: “Cuando las consecuencias de las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización tengan repercusión sobre condiciones de trabajo de los funcionarios públicos contempladas en el apartado anterior, procederá la negociación de dichas condiciones con las Organizaciones Sindicales a que se refiere este Estatuto”.

La información aportada al expediente, al igual que sucede con relación al sistema de clasificación y ordenación de puestos de trabajo y su valoración, tampoco especifica los factores a los que alcanza la modificación de los complementos específicos y, por lo tanto, la incidencia que la misma haya podido tener en las condiciones de trabajo de los funcionarios que desempeñen los puestos afectados, sin  que esta indefinición pueda jugar a favor de eludir trámites que con carácter preceptivo se establece en la legislación y en la jurisprudencia.

Si consta, en la última información aportada por la Alcaldía Presidencia, que en el Ayuntamiento no existe Mesa Local de Negociación, y en consecuencia, nunca celebró reunión este órgano para la revisión de las retribuciones del personal, ni en el ejercicio 2011 ni en los ejercicios anteriores.

En este sentido, la Sentencia de 2 de diciembre de 2010 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, razona la obligación actual de negociar las RPT del personal funcionario en las Mesas de Negociación en los siguientes términos:

“Frente a estas afirmaciones, procede subrayar que el razonamiento utilizado por la sentencia recurrida consiste precisamente en que dicho precepto ha sido derogado por la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público, a la sazón vigente, novedad que, en su artículo 37.2 aclara qué condiciones de trabajo deben ser objeto de negociación obligatoria, aunque pretendan establecerse como consecuencia del ejercicio por la Administración de sus potestades de organización.

Así lo dispone el citado artículo 37.2.a) cuando añade a continuación el siguiente párrafo “Cuando las consecuencias de las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización tengan repercusión sobre condiciones  de trabajo de los funcionarios públicos contempladas en el  apartado anterior, procederá la negociación de dichas condiciones con las Organizaciones Sindicales a que se refiere este Estatuto”.

Y en el artículo 37.1.c) se recogen, entre otras, “c) Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso,  carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos  humanos”.

En consecuencia, la nueva regulación exige, contrariamente a lo prevenido en la Ley 9/87, que las decisiones de las Administraciones que afecten a sus potestades de organización, entre las que cabe citar las relativas a la aprobación de las  Relaciones de Puestos de Trabajo como instrumento técnico legalmente previsto para llevar a cabo la ordenación del personal, en cuanto repercutan en las condiciones de trabajo de los funcionarios, sean objeto de negociación con las organizaciones sindicales. “

2. Consecuencias de la omisión negociadora en las adecuaciones retributivas.

Resulta evidente que la jurisprudencia previa a la vigencia del EBEP excluía de la negociación colectiva la aprobación o modificación de la RPT, y que este posicionamiento jurisprudencia ha virado diametralmente hasta establecer dicha fase negociadora con carácter previo a su aprobación definitiva, ya se trate de las RPT, catálogo, plantilla u otros instrumentos de estructuración del empleo público, y que esta nueva exigencia conlleva unas consecuencias diferentes para el caso de la omisión del preceptivo trámite.

En este sentido la propia sentencia antes reseñada sanciona la falta de negociación con la nulidad de pleno derecho de la RPT u otro instrumento de estructuración al caso, por afectar dicha omisión al derecho fundamental a la negociación colectiva:

“La aplicación de la doctrina precedente al caso examinado conduce a estimar la vulneración del artículo 28 de la  Constitución en relación con los artículos 37 y 103.3 de la Constitución y 37.2.a) del EBEP por cuanto, si como consta en las actuaciones, se ofreció un trámite de consulta a los Sindicatos en el procedimiento de elaboración de la RPT en el que éstos formularon alegaciones -procedimiento válido vigente la ley  9/1987en la que, como se ha expuesto, primaba la dimensión de  potestad autoorganizativa en la aprobación de las RPTs-; sin  embargo, no hubo una autentica negociación colectiva a través  del instrumento idóneo cual es la Mesa de negociación, que permite, entre otras cosas, que los razonamientos de los representantes de los funcionarios puedan ser tenidos en cuenta  a la hora de elaborar la disposición recurrida. Por ello, tratándose de un requisito relacionado con el ejercicio de un derecho fundamental, su ausencia debe valorarse como equivalente a la omisión de un esencial trámite procedimental incardinable en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/92, como ha entendido la Sala de  instancia”.

De este modo, la sentencia aquí destacada rechaza cualquier actuación que no se enmarque por el cauce formal de la negociación colectiva, con arreglo al procedimiento establecido en la Ley 9/1987, en el Estatuto Básico del Empleado Público o en los reglamentos u ordenanzas que regulen la organización y funcionamiento de estos órganos.

En parecidos términos la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 2009, declara la anulación del acuerdo impugnado única y exclusivamente en cuanto a las modificaciones introducidas respecto de la RPT y plantilla presupuestaria del ejercicio a que se refiere, sobre las que se sustenta la inexistencia de una auténtica negociación.

A la vista de todo ello y de conformidad con el art. 29, aptdo. 1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de deberes legales de las disposiciones anteriormente reseñadas.

RECOMENDACIÓN:

“Que previo los tramites pertinentes, se proceda a la revisión de la adecuación retributiva adoptada por el Pleno Municipal de 24 de febrero de 2011 conforme al marco de legalidad de referencia (leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado y Estatuto Básico del Empleado Público fundamentalmente)”

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones