Contaminación Acústica. Requerimos medidas de control y adecuación de un local regentado por una hermandad

ANTECEDENTES

Ante las denuncias de una ciudadana de Jerez de la Frontera (Cádiz) por los elevados niveles de ruido que genera un local situado en la planta baja de su edificio, propiedad de una hermandad religiosa, el Defensor del Pueblo Andaluz, además de recordar al Ayuntamiento de Jerez de la Frontera diversos preceptos de la legislación sectorial, ha recomendado que, sin más demoras ni retrasos injustificados, se dicte la resolución que proceda e el procedimiento administrativo sancionador incoado y se realicen las inspecciones del local en cuestión en fechas y horas en las que se viene realizando la actividad irregular denunciada, realizando una medición acústica desde la vivienda de la afectada y, en su caso, adoptándose las medidas provisionales que en su caso resultaran procedentes conforme a la legislación aplicable.

En esta Institución compareció, en su día, la interesada denunciando los elevados niveles de ruido que generaba un local, situado en la planta baja de su edificio, en el caso histórico de Jerez de la Frontera (Cádiz) y sobre el que se encuentra su vivienda. En su momento, a instancias de la misma persona y por esta misma problemática, ya se tramitó en esta Institución el expediente de queja 11/1912.

Del citado local, según nos decía la interesada, se había segregado una parte que pertenecía a una hermandad religiosa. En su interior se habían realizado obras de reforma, instalando una barra de bar, cocina, servicios e instalación de equipo musical y televisión, todo ello sin que se hubieran adoptado medidas de aislamiento acústico, lo que generaba importantes niveles de ruido que impedían el descanso de los habitantes del piso inmediatamente superior, que ocupa la interesada junto con su familia. Asimismo, nos decía que el mencionado local funcionaba como bar, sin tener licencia para ello ni medidas de prevención de incendios, de ruidos, ni sanidad, y, en ocasiones, como Semana Santa y Navidad, totalmente abierto al público en general.

Ante tales hechos, la queja fue admitida a trámite bajo el mencionado número 11/1912, solicitándose el preceptivo informe a ese Ayuntamiento, petición que fue respondida mediante informe del Área de Disciplina Urbanística en el que se nos decía que se habían formulado denuncias por la Policía Local con fechas de 21 de Marzo de 2008, 28 de Marzo de 2010 y 31 de Marzo de 2010, lo que había dado lugar al Decreto de incoación de expediente sancionador a la hermandad por ejercer la actividad sin licencia de apertura para bar en plaza .... Sin embargo, en ese informe no se nos decía en qué estado se encontraba dicho expediente sancionador, por lo que solicitamos un nuevo informe que también nos fue remitido por el Área de Disciplina Urbanística indicando que se habían realizado dos intentos de notificación que habían resultado fallidos, por lo que se había vuelto a notificar el decreto de incoación en un domicilio distinto, y que, una vez lograda la notificación, se proseguiría con la tramitación del procedimiento. En vista de esta última información, entendimos que el asunto se encontraba en vías de solución (pues, en principio, se estaba desplegando la actividad administrativa que procedía), por lo que con fecha de 23 de Abril de 2012 dimos por concluidas nuestras actuaciones en el citado expediente de queja 11/1912.

Sin embargo, poco tiempo después, la parte promotora de la queja volvió a remitirnos un escrito en el que nos decía que, a pesar de las actuaciones llevadas a cabo por el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera y por esta Defensoría, durante la Semana Santa del año 2012 la hermandad había vuelto a utilizar los locales de referencia para el desarrollo de la actividad hostelera objeto de sus quejas, lo que había denunciado a la Policía Local, aunque, aún así, el Ayuntamiento no había impedido que se siguiera desarrollando esta actividad de forma irregular.

Este nuevo escrito dio lugar al presente expediente de queja 12/2281, con ocasión del cual volvimos a interesar un nuevo informe a ese Ayuntamiento, petición que nos fue respondida, una vez más, por el Área de Disciplina Urbanística, dándonos información de la tramitación del expediente sancionador, que en aquel momento (31 de Mayo de 2012) se encontraba en fase de alegaciones a la propuesta de resolución, según la cual se proponía imponer una sanción de 3.291,74 euros a la hermandad por ejercer la actividad de bar sin licencia municipal de apertura, infracción grave según los artículos 20.1 y 19.1 de la Ley 13/1999, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía. Constaba, además, que la propuesta de resolución había sido notificada a la Hermandad en fecha de 28 de Mayo de 2012. Con ello, entendiendo que el asunto volvía a encontrarse nuevamente en vías de solución (por desplegarse la actividad administrativa que, en principio, procedía), con fecha 3 de Julio de 2012 dimos por concluidas nuestras actuaciones en el expediente de queja 12/2281, procediendo a su archivo.

Pues bien, pese a la tramitación de los dos expedientes arriba mencionados (11/1912 y 12/2281), la interesada volvió a remitirnos un escrito sobre la misma problemática, exponiendo que ésta se encontraba en la misma situación que hacía meses, pese a la intervención de esta Institución en los dos expedientes de queja de referencia. En concreto, nos trasladaba que conocía que la hermandad aún no había sido sancionada, ni se había culminado la tramitación del procedimiento administrativo por parte del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera. Temía, además, que la Semana Santa de 2013 se abriera de nuevo al público este local con el beneplácito del Ayuntamiento.

A la vista de este nuevo escrito de la interesada y como quiera que la problemática referida continúa produciéndose, procedimos a la reapertura del presente expediente de queja 12/2281, ya que entendimos que los hechos expuestos reunían los requisitos formales establecidos en la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, para que se retomaran las nuestras actuaciones emprendidas en el citado expediente. Con ello, se solicitó la colaboración del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera al que se interesó el preceptivo informe, que nos ha sido remitido mediante fax de la Alcaldía-Presidencia, y adjunto al mismo un informe de 22 de Abril de 2013, del Director de Servicio de Ejecución de la Edificación, Departamento de Disciplina, del Área de Urbanismo. Dicho informe tiene el siguiente tenor literal:

“Primero.- En cuanto a que se le remita copia de la Resolución definitiva recaída en el expediente sancionador, indicar que a la fecha de este informe no se ha dictado la mencionada Resolución en el expediente sancionador y por lo tanto no se ha practicado notificación alguna de la misma.

Segundo.- En cuanto al resto de las cuestiones solicitadas, indicar que los Servicios de Inspección de esta Delegación emiten informe de 5 de junio de 2012 que acredita: “Personada la Unidad de Inspección, a las 12.00 horas del 4 de junio de 2012, al objeto de verificar el ejercicio de actividad en el emplazamiento arriba indicado, se comprueba que dicha actividad no se desarrolla en la actualidad, ya que se trata de una Casa Hermandad, que ceden para su explotación durante la Semana Santa”. De ahí que concluyamos que ya no se están produciendo las molestias que dieron lugar a la denuncia”.

En vista de lo que se nos decía, dimos traslado del informe a la promotora de la queja para que formulara las alegaciones que tuviera por convenientes. En sus alegaciones, la afectada expone que sus quejas nunca han ido referidas a la Casa Hermandad, sino a un local que utilizan como salón de celebraciones y que no cumple las condiciones exigidas para ello, lo que le genera graves problemas de ruido que impiden su derecho al descanso. También nos traslada su malestar por el hecho de que no se hubiera culminado la tramitación administrativa que determinara la imposición de una sanción a la hermandad presuntamente infractora, tal y como se había constatado, al estar desarrollándose una actividad de bar sin licencia municipal de apertura. Finalmente, nos comentaba que los hechos denunciados por ella se producen en Marzo, no en Junio, mes este último en el que se habían personado los miembros de la unidad de inspección; más aún, el horario de inspección, las 12.00 de la mañana, es horario laboral, en el que se presume que no se dan los ruidos que tanto perjuicio le ocasionan.

CONSIDERACIONES

Primero.- El Ayuntamiento de Jerez de la Frontera había detectado el desarrollo de una actividad presuntamente irregular. Así lo acredita la formulación de denuncias por la Policía Local con fechas de 21 de Marzo de 2008, 28 de Marzo de 2010 y 31 de Marzo de 2010, que dieron lugar al Decreto de incoación de expediente sancionador a la Hermandad ... por ejercer la actividad sin licencia de apertura para bar en plaza .... Así se nos informó en fecha de 4 de Noviembre de 2011.

Segundo.- Según informe de 21 de Marzo de 2012, en la tramitación de este expediente sancionador se realizaron dos intentos de notificación, que resultaron fallidos, por lo que se volvió a notificar el decreto de incoación en un domicilio distinto. Una vez lograda esta notificación, según se nos informaba, se proseguiría con la tramitación del procedimiento.

Tercero.- A fecha de 31 de Mayo de 2012, la tramitación del expediente sancionador se encontraba en fase de alegaciones a la propuesta de resolución, según la cual se proponía imponer una sanción de 3.291,74 euros a la Hermandad ... por ejercer la actividad de bar sin licencia municipal de apertura, infracción grave según los artículos 20.1 y 19.1 de la Ley 13/1999, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía. Dicha propuesta de resolución había sido notificada a la Hermandad en fecha de 28 de Mayo de 2012.

Cuarto.- A fecha de 22 de Abril de 2013, es decir, casi un año después de haberse notificado la propuesta de resolución, aún no se había dictado la resolución definitiva del expediente sancionador. O, lo que es lo mismo, casi un año y medio después de haberse iniciado la tramitación del expediente sancionador, aún no había culminado, paralizándose por, supuestamente, haber dejado de desarrollar la actividad presuntamente irregular.

A tenor de la tramitación administrativa expuesta, seguida por el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera a raíz de constatar una posible infracción grave a la Ley 13/1999, no puede decirse que la misma haya sido ni rápida, ni eficaz, ni tampoco que la problemática haya desaparecido de forma que haga aconsejable la finalización del procedimiento, o su paralización hasta provocar la caducidad del mismo. Así lo demuestra el hecho de que, tras casi un año y medio, no se haya dictado y notificado la resolución definitiva; o, en el mismo sentido, que haya transcurrido casi un año desde que se notificara la propuesta de resolución sin que se haya dictado y notificado la resolución definitiva. Lo confirma el último informe recabado del Ayuntamiento: “En cuanto a que se le remita copia de la Resolución definitiva recaída en el expediente sancionador, indicar que a la fecha de este informe no se ha dictado la mencionada Resolución en el expediente sancionador y por lo tanto no se ha practicado notificación alguna de la misma”. Todo ello ha dado lugar no sólo a la persistencia de una situación de irregularidad –aunque sólo haya sido en determinadas fechas de cada año-, sino también a una situación de inseguridad jurídica ya que la tramitación de un expediente administrativo sancionador queda, de facto, suspendido en el tiempo, pese a los requerimientos de la parte denunciante para su culminación, y pese a la persistencia de la irregularidad.

A pesar de esta actuación ineficaz del Ayuntamiento en la tramitación de un procedimiento sancionador, y como luego se verá, en la protección de una serie de derechos fundamentales, además de la ineficacia en su deber de velar por el cumplimiento de la legalidad en el ejercicio de actividades, la Constitución Española, el Estatuto de Autonomía de Andalucía y las normas procedimentales contemplan una serie de principios generales que deben seguir las Administraciones Públicas en su actividad ordinaria.

Así, por ejemplo, el artículo 9 de la Constitución establece que los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, recordando que la Constitución garantiza, entre otros principios, el principio de legalidad, el de seguridad jurídica y los de responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Por su parte, el artículo 103.1 de la Carta Magna, señala que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

A nivel autonómico, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, Ley Orgánica 2/2002, de 19 de Marzo, contempla en su artículo 31 el principio de buena administración, según el cual queda garantizado el derecho a una buena administración, en los términos que establezca la ley, que comprende, entre otros derechos, el de que los asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

Cabe también recordar que la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) prevé en su artículo 3 que las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. También se refiere este precepto a los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.

Si lo anterior cabe referirlo a principios generales aplicables en cuanto a la actuación de las Administraciones Públicas, la LRJPAC establece reglas en cuanto a la tramitación de los expedientes administrativos. En particular, especial mención merecen el artículo 74, según el cual los procedimientos, sometidos al criterio de celeridad, se impulsarán de oficio en todos sus trámites, y el artículo 42, en cuya virtud la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.

Teniendo en cuenta todos estos preceptos, no puede decirse que la actuación del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, en el caso que nos ocupa, se haya ajustado a los principios de actuación que le son aplicables.

Así, no cabe adjetivar esta actuación como eficaz, pues ha transcurrido casi un año desde la propuesta de resolución sin que se haya dictado resolución, reconociendo el propio Ayuntamiento, sin justificación alguna, que dicha Resolución no se dictado. Esto es, el procedimiento no se ha impulsado de oficio, dejándolo en situación de suspenso. Precisamente por ello se ha vulnerado el principio de buena administración, pues el asunto en cuestión no se ha resuelto en un plazo razonable de tiempo. Todo ello da lugar a una situación de inseguridad jurídica, pues no sólo no se ha puesto fin a la problemática objeto de la reclamación, sino que tampoco se culmina la tramitación administrativa que por ello se había iniciado. En definitiva, se constata una actuación administrativa alejada del principio de legalidad, ajena al principio de servicio a los ciudadanos que, en el presente caso, puede cobrar si cabe mayor importancia puesto que los derechos de la ciudadanía afectados por ruidos, cuanto éstos son superiores a los permitidos, tienen la naturaleza de derechos fundamentales, en el contexto del derecho a un medio ambiente adecuado y a la protección de la salud, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo. Así por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de Noviembre de 2007 (casación 1204/2004) y recogen otras sentencias anteriores y posteriores (como la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de junio de 2008, casación 10130/2003), según la cual:

“... la inmisión en el domicilio de ruidos por encima de los niveles establecidos supone una lesión del derecho fundamental a la intimidad personal y familiar en el ámbito domiciliario en la medida que impida o dificulte gravemente el libre desarrollo de la personalidad. Por otro lado, el Tribunal Constitucional ha señalado que puede suponer la lesión del derecho a la integridad física y moral del artículo 15 de la Constitución (SSTC 16/2004 y 191/2003). Vulneraciones que son imputables a los poderes públicos que con su actuación u omisión han dado lugar o no han impedido esa contaminación”.

Pese a los derechos fundamentales en juego en un supuesto como el de la presente queja, lo cierto es que no se ha seguido una actuación destinada a su protección. A nuestro juicio, además de que habría de haberse culminado la tramitación administrativa del procedimiento sancionador incoado a la Hermandad presuntamente infractora, ejecutándose la sanción impuesta en caso de incumplimiento, habría de haberse articulado una ronda de inspecciones del local denunciado en las fechas en las que, según las denuncias, se vienen produciendo los hechos irregulares, esto es, durante el mes de Marzo, en horas en las que habitualmente se producen, adoptándose, en caso de que fueran procedentes, las medidas provisionales necesarias para garantizar la tutela de los intereses en juego. En este sentido, como dice la afectada, no tiene sentido que la unidad de inspección se haya personado en el local en el mes de Junio y a las 12 de la mañana, cuando los hechos generadores de contaminación acústica son en el mes de Marzo y en horas en las que debe respetarse el descanso de las personas.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber de respetar lo establecido en los artículos 9 y 103 de la Constitución, 31 del Estatuto de Autonomía de Andalucía y 3, 74 y 42 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, especialmente en lo que afecta a la actuación conforme al principio de legalidad, de seguridad jurídica, de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, y en lo atinente a la obligación de someter los procedimientos administrativos al criterio de celeridad, de impulsar de oficio todos sus trámites procedimentales, así como en la necesidad de dictar resolución expresa y notificarla.

RECOMENDACIÓN 1: para que, sin más demoras ni retrasos injustificados, se dicte resolución expresa del procedimiento administrativo sancionador incoado a la Hermandad ... por ejercer la actividad de bar sin licencia municipal de apertura, infracción grave según los artículos 20.1 y 19.1 de la Ley 13/1999, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía.

RECOMENDACIÓN 2: para que, en el caso de que se haya producido la caducidad del expediente administrativo sancionador de referencia, se incoe otro expediente a la mayor brevedad, previos trámites legales oportunos, sometido al principio de celeridad e impulsado en todos sus trámites, dictándose la resolución que proceda y, en su caso, ejecutándose.

RECOMENDACIÓN 3: para que, desde el área de urbanismo de ese Ayuntamiento, se proceda a realizar una inspección en el local en cuestión, en las fechas y horas en las que viene realizándose la actividad irregular denunciada, así como una medición acústica desde la vivienda de la afectada, adoptándose, previos trámites legales oportunos y en el marco de la Ley 37/2003, del Ruido y del Decreto 6/2012, de protección contra la contaminación acústica en Andalucía, las medidas provisionales que, en su caso, resultaran procedentes, incluida la clausura si así fuera necesario para salvaguardar los intereses implicados.

Defensor del Pueblo Andaluz