Archivo de expediente de revisión de PIA por fallecimiento de la persona dependiente.

ANTECEDENTES

Compareció en esta Institución el interesado para demandar el amparo de la misma por la indefensión a su entender padecida en cuanto al procedimiento para el reconocimiento de la condición de dependiente y el derecho a las prestaciones de su madre, que terminó definitivamente con la finalización del mismo por fallecimiento de la solicitante.

Expone el interesado que confió en la Ley de la Dependencia para mejorar la situación de su madre, de manera que le permitiera compaginar su cuidado con su trabajo como autónomo, pero que se desengañó de las posibilidades de aquella por la mala gestión burocrática que la acompaña, que le llevó a tener que dejar su trabajo para dedicarse por entero a atenderla, y suplir constantemente el desamparo al que se veía sometida, adelantando incluso el importe necesario para ofrecerle un servicio residencial que ya le había sido reconocido con anterioridad, y al que considera que su madre tenía todo el derecho.

Prosigue señalando que la demora de la Administración en la tramitación ha propiciado que el fallecimiento de la solicitante le impida el disfrute de su derecho, llegando a argumentar incluso como consecuencia de esta forma de actuar, que el retraso es premeditado para evitar tener que hacer frente a las prestaciones de personas que, por su avanzada edad, están próximas a fallecer.

Relata entonces pormenorizadamente el itinerario de las actuaciones, las cuales se han desarrollado en torno a tres procedimientos. El primero se inició el 5.3.2008 con la presentación de la solicitud, y previo reconocimiento del grado III nivel 1 en agosto de ese mismo año, se resolvió el mayo del año siguiente con un programa individual de atención que preveía el ingreso de la solicitante en un centro residencial.

 Dada la distancia existente respecto del domicilio del interesado y la imposibilidad de visitarla en dicha ubicación con la frecuencia deseada, aquel requirió a esa Administración a los pocos días de la resolución del PIA, para que el mismo se quedara en suspenso (sin renunciar a la prestación otorgada) en tanto había disponibilidad de alguna otra plaza más cercana, pidiendo en este caso que mientras tanto le dispensaran a su madre la ayuda a domicilio.

A partir de este momento transcurrieron otros siete meses hasta que en diciembre de 2009 le notificaron el nuevo PIA y empezaron a proporcionar la ayuda a domicilio a su madre en febrero de 2010.

El deterioro producido en el estado de salud de aquella y la propia enfermedad del interesado, que era su único cuidador,  obligaron a ingresar a la solicitante en una residencia de mayores de carácter privado en abril de 2011, lo que determinó el inmediato cese del servicio de ayuda a domicilio y la necesidad de volver a solicitar una nueva revisión del PIA (registro de entrada en esa Delegación del 24.4.2011).

A partir de entonces se demora un mes la comunicación de la admisión de su solicitud, se remite el expediente a los servicios sociales comunitarios, considerándose innecesario este paso por el interesado, puesto que los mismos ya dictaminaron al principio sobre la conveniencia del acceso de su madre a un centro residencial, se ratifica el trámite de audiencia, y en el transcurso del período de tiempo que debió ceñirse a tres meses, pero que se prolongó durante seis, falleció su madre, lo que determinó que desde esa Delegación se limitaran a decretar el archivo del expediente, estimando el interesado que debió reconocerse el abono de la prestación económica vinculada al servicio hasta el momento en el que ocurrió aquel.

Pues bien el informe recibido desde la Delegación Provincial, manifiesta que la existencia de tres procedimientos para los tres programas individuales de atención, ha implicado la participación de distintos profesionales, tanto técnicos como administrativos en cada uno de los procedimientos y servicios.

Respecto a los cuestionamientos que particularmente le hacíamos refiere que el interesado no fue informado sobre la posibilidad de designar el área territorial de la plaza residencial, porque en Granada capital no hay centros con plazas concertadas, por lo que “tenía que aceptar el centro y ampliar a toda la provincia”. Puesto que la solicitante renunció a incorporarse a la plaza asignada, el procedimiento continuó con la revisión del PIA, de forma que no se estableció una segunda opción porque estaba muy claro que quería el servicio de ayuda a domicilio, mientras que en la posterior revisión, también estaba muy clara la opción por la prestación económica vinculada al servicio residencial. En último término el informe relaciona los trámites realizados para la segunda revisión del PIA, tal y como le solicitábamos en nuestro escrito de petición.

CONSIDERACIONES

1.- Sobre la demora en la tramitación:

Con carácter habitual venimos asistiendo a la formulación de quejas ante esta Institución que ponen de manifiesto la demora que preside la tramitación de los procedimientos acogidos a la denominada Ley de la Dependencia, en las dos fases del mismo tal y como vienen establecidas en el Decreto 168/2007, de 12 de junio, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y el derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.

La somera revisión de las fechas que se barajan en el expediente de la madre del interesado, hace surgir nuevamente la misma reflexión, y ello con independencia de la complejidad del procedimiento, a la que más adelante nos referiremos.

Y es que la primera resolución del PIA exige un período de tiempo en torno al año y dos meses, la primera revisión conlleva siete meses más, que ineludiblemente se unen a la demora anterior, pues la solicitante no llegó a disfrutar ninguna prestación a raíz del primer PIA, y la segunda revisión de aquel ha precisado otros seis meses, desconociendo cuánto tiempo más se hubiera prorrogado el trámite si la comunicación del fallecimiento de la solicitante no hubiera determinado la resolución de cierre del expediente.

Desde que comenzó a ponerse en marcha el Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), esta Institución ha sido consciente de las dificultades, así como de los múltiples problemas de coordinación interadministrativa surgidos, y del importante refuerzo de medios materiales y humanos requeridos.

A pesar de ello no hemos podido dejar de advertir en todos estos casos la existencia de un incumplimiento de los plazos señalados para comunicar a los ciudadanos la decisión de la Administración, tanto en lo relativo al grado de dependencia asignado, como en cuanto a la prestación o prestaciones reconocidas.

De ahí que en las múltiples resoluciones emitidas por esta Institución nos hayamos visto obligados a recordar a la Administración el incumplimiento de diversos preceptos legales (art. 31 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, art. 5 d) de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de Administración de la Junta de Andalucía, arts. 42 y 47 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y arts. 15 y del Decreto 168/2007, de 12 de junio, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y el  derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia), así como a Recomendarle la habilitación de los medios y recursos necesarios para que se notifiquen a los interesados las resoluciones expresas recaídas en los distintos trámites del procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, dentro del plazo legalmente previsto.

Tampoco nos resultan extraños los casos en los que el fallecimiento del solicitante, incurriendo en mora el procedimiento, ha determinado el cierre del expediente, sin que se lleve a cabo la aprobación del PIA, al menos para el disfrute de las prestaciones económicas hasta el momento en que se produjo el fallecimiento referido.

En estos casos la Administración ha justificado su modo de actuar al entender que el efectivo acceso a los servicios y prestaciones correspondientes por parte de las personas declaradas dependientes queda demorado a la aprobación del PIA, de manera que antes de que ésta tenga lugar, la persona reconocida en situación de dependencia sólo tiene una mera expectativa de derecho. Por eso si la persona beneficiaria fallece durante la tramitación del procedimiento, antes de la aprobación del PIA, dicho procedimiento no puede continuar pues sólo aquélla es la titular de los derechos que establece la ley, y que por otra parte no se pueden heredar porque en el momento del fallecimiento todavía no forman parte del patrimonio del causante.

Ahora bien desde esta Institución hemos estimado que si bien es cierto que estas consideraciones podrían resultar del todo ratificables en un contexto de tramitación normalizada del procedimiento, dichos criterios no se sostienen cuando la demora lo preside, de manera que de no haberse producido el retraso, podría haber sido aprobado el PIA antes del fallecimiento de la solicitante. Desde la perspectiva de esta Institución, partiendo de que la demora administrativa que estamos poniendo de manifiesto no puede ir en beneficio de la Administración causante de la misma, hemos emitido diversas resoluciones en las que hemos analizado la casuística que se presentaba (atendiendo al estado de tramitación del expediente al momento del fallecimiento, efectividad del grado reconocido, tipo de prestación propuesta.,...), tras lo cual hemos concluido recomendando a la Administración diversos cauces para atajar el perjuicio económico que se ocasiona, los cuales no han sido aceptados por aquella.

2.- Sobre el desarrollo del procedimiento:

Argumenta la Delegación la complejidad del procedimiento, puesto que en realidad se tramitan tres distintos (cuatro si consideramos las dos fases del que se desarrolló en primer lugar), por la necesidad que entrañan de participación de diversas Administraciones, y distinto personal incorporado a las mismas.

Ciertamente tanto la Delegación, como el Ayuntamiento de Granada, y al margen de la demora antes aludida, se limitan a aplicar los preceptos recogidos en el Decreto 168/2007, de 12 de junio, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, así como las Instrucciones relativas a la aprobación del PIA. Lo que ocurre es que la experiencia atesorada en el análisis de los supuestos que se someten a nuestra consideración, ha puesto de relieve la absoluta falta de flexibilidad del procedimiento establecido para adaptarse a las circunstancias que se suceden en la evolución de la situación de una persona dependiente, fundamentalmente en lo que hace a los cambios que aquellas pueden determinar en cuanto a sus necesidades de cuidado.

Así la comparecencia del interesado se produce porque la prestación reconocida a su madre en primera instancia, no resultaba adecuada por la lejanía del centro asignado respecto del domicilio, y aún quedando clara su opción por la misma, se hizo preciso iniciar un nuevo procedimiento para que le concedieran una prestación distinta, la cual con el transcurso del tiempo, que llevó aparejado un progresivo deterioro del estado de salud de la solicitante, junto a la enfermedad sobrevenida de su hijo y cuidador, devino insuficiente. En estas circunstancias y con la intervención de los servicios sociales comunitarios se propició el acceso de la dependiente a un centro residencial privado, dejando inmediatamente de recibir el servicio de ayuda a domicilio, con la esperanza de verse resarcida en parte del coste de dicha plaza, mediante una prestación económica vinculada al servicio de atención residencial. Para acceder a esta última fue necesario iniciar un nuevo procedimiento de revisión, el cual no alcanzó a satisfacer la pretensión aludida porque sobrevino el fallecimiento de la interesada.

Nos preguntamos en esta tesitura si dicha tramitación procedimental múltiple era ineludible, o en cierto modo podían haberse soslayado aspectos que hubieran incidido en la agilización del expediente.

Así en primer lugar nos da la impresión de que, a pesar del trámite de consulta en el procedimiento de elaboración del primer PIA, el interesado no fue informado de la falta de centros concertados en la ciudad de Granada, y de las posibilidades de acceder a la plaza en un entorno más o menos cercano. 

Manifiesta abiertamente esa Delegación que no se le informó de la posibilidad de elegir ámbito geográfico precisamente por la circunstancia anterior, señalando que debía aceptarse la plaza y ampliar a toda la provincia.

Por esta razón, tras un año y dos meses de procedimiento, la opción de PIA aprobada para la solicitante resultó fallida. Quiso el interesado dejarla suspendida en tanto había disponibilidad de plaza más cercana, pero se encontró con la necesidad de renunciar, para proceder a la revisión del PIA que, añadiendo a dicho plazo siete meses más, le otorgaría a la solicitante una prestación diferente.

Alude en su informe esa Delegación a que no se establecieron en los PIAs segundo y tercero una segunda opción prestacional, porque estaba clara la preferencia por servicio de ayuda a domicilio, y prestación económica vinculada al servicio de atención residencial en cada caso. Pero nuestra pregunta en realidad se refería al primer procedimiento, puesto que estimamos que si en el PIA correspondiente al mismo se hubiera fijado como segunda opción el servicio de ayuda a domicilio, lo cual no resultaba impensable dadas las dudas que podían existir en cuanto a la posibilidad de adjudicación de una plaza cercana, ante la imposibilidad de hacer efectiva la primera opción, se podía haber tramitado directamente la segunda, sin necesidad de tener que iniciar un expediente de revisión. La primera opción habría quedado reflejada como prioritaria, con lo cual en cierto modo se sustentaría la intención del interesado de dejarla suspendida en tanto pudiera materializarse.

Se echa de menos igualmente que en la revisión iniciada no se planteara desde el principio la prestación económica vinculada al servicio, teniendo en cuenta además, que la indisponibilidad de plazas reseñada en la ciudad de Granada, no se debía a que el índice de ocupación impidiera el acceso, sino simplemente a la inexistencia de centros concertados de la tipología que la solicitante precisaba.

En este punto cabe reseñar que para el interesado, el servicio de atención residencial siempre fue la primera opción, la cual nunca abandonó, pues de hecho refiere frecuentes requerimientos de información a los servicios sociales sobre este asunto. De esta manera quizás se habría evitado tener que recurrir a una segunda revisión del PIA.

Además no está exento de razón el interesado cuando aduce que a su madre ya la propusieron para el servicio de atención residencial desde el principio, y que los servicios sociales comunitarios estaban perfectamente al tanto de su situación, pues de hecho intervinieron en el acceso de la misma al centro residencial privado, auspiciando en este sentido la nueva revisión del PIA, por lo que no tiene mucho sentido que se les volviera a remitir el expediente para hacer la propuesta, reiterando trámites innecesarios, ya que si bien el procedimiento se concibe como garantía formal de los derechos de los ciudadanos, también rigen en cuanto al mismo una serie de principios (eficacia, celeridad, economía,...) que tratan de evitar los perjuicios que el excesivo formalismo puede ocasionarles. Consideramos por tanto que hubiera bastado con que desde esa Delegación se requiriera a la solicitante la aportación de la documentación actualizada, sobre los demás aspectos a tener en cuenta para proporcionar la prestación (situación económica, datos bancarios).

En definitiva abogamos desde esta Institución porque la información y el  antiformalismo, contribuyan a dotar al procedimiento, de la flexibilidad de la que carece el diseño actual del mismo en las normas que le resultan de aplicación, con el fin de permitir su adaptación a las circunstancias de todo tipo que inciden en las necesidades de cuidado de las personas dependientes, de manera que en cada momento temporal se les pueda proporcionar la prestación que resulte más adecuada en función de aquellas.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente:

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA a la Delegación Territorial de Salud y Bienestar Social en Granada:

1.- Que se promueva la fijación de dos modalidades de prestación en las propuestas de PIA que elaboran los servicios sociales comunitarios, teniendo en cuenta la absoluta prioridad de la primera respecto de la segunda, y la posible temporalidad de esta  última respecto de la disponibilidad de la primera.

2.- Que en aras del principio de eficacia se eliminen trámites innecesarios y se arbitren medidas que doten de flexibilidad a los procedimientos de elaboración y revisión del PIA.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones